Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 22.02.2021 – 14 K 65/18

Der Bescheid des Beklagten vom 9. August 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2017 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsgebühr für bis zur Einstellung eines Planfeststellungsverfahrens angefallenen Verwaltungsaufwand.

Im Jahr 1995 wurde eine Bewilligung für die Gewinnung von Kiesen und Kiessanden zur Herstellung von Betonzuschlagsstoffen in dem Feld B... erteilt. Das Vorhaben erforderte die Aufstellung eines Rahmenbetriebsplans und für dessen Zulassung ein Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung. Im September 2004 reichte die damalige Bewilligungsinhaberin bei dem Beklagten einen Rahmenbetriebsplan ein. Daraufhin eröffnete der Beklagte das Beteiligungsverfahren und holte von Behörden und betroffener Öffentlichkeit Stellungnahmen zu dem Vorhaben ein. Als Reaktion auf die Stellungnahmen ergänzte die Bewilligungsinhaberin am 11. Oktober 2005 den Rahmenbetriebsplan erstmals. Am 2. März 2006 fand ein Erörterungstermin statt. Im August 2007 wurde die Klägerin mit Zustimmung des Beklagten Bewilligungsinhaberin und übernahm alle Rechte und Pflichten aus dem Planfeststellungsverfahren. Im September desselben Jahres benannte der Beklagte gegenüber der Klägerin mündlich noch ausstehende Unterlagen. Im Juli 2008 mahnte der Beklagte sodann schriftlich an, noch fehlende Unterlagen nachzureichen. Hierbei handelte es sich unter anderem um ein aktualisiertes Verzeichnis der in Anspruch zu nehmenden Grundstücke sowie um ergänzende Unterlagen zum Artenschutz. Der Beklagte wies dabei auf die Gefahr hin, dass eine weitere Verzögerung der Vorlage dazu führen könnte, dass die Antragsunterlagen zum Planfeststellungsverfahren in Gänze nicht mehr dem aktuellen Stand entsprächen und das Verfahren nochmals zu führen sei. Die Klägerin reichte daraufhin im April 2009 bei dem Beklagten weitere Unterlagen ein und ergänzte den Rahmenbetriebsplan ein zweites Mal. Anfang des Jahres 2010 erkundigte sich die Klägerin nach dem Sachstand. Daraufhin informierte der Beklagte die Klägerin darüber, dass intern andere Planfeststellungsverfahren vorrangig zu bearbeiten seien, gab aber auch erneut den Hinweis, dass es für einen erfolgreichen Abschluss des Planfeststellungsverfahrens der Klägerin nach wie vor an einem Nachweis über die Verfügbarkeit weiterer für den Abbau vorgesehener Grundstücke fehle. Im Oktober 2010 erinnerte der Beklagte diesbezüglich erneut. Nachdem die Verfügbarkeitsnachweise weiterhin ausblieben, kündigte der Beklagte mit Schreiben aus Januar 2011 die Beendigung des Planfeststellungsverfahrens an. Hierauf reagierte die Klägerin zeitnah und bekundete, ihr Interesse am erfolgreichen Abschluss des Planfeststellungsverfahrens bestehe nach wie vor. Die Klärung der offenen Grundstücksfragen werde vorangetrieben. Daraufhin wandte sich der Beklagte aufgrund der mittlerweile verstrichenen Zeit an die Träger öffentlicher Belange mit der Bitte um Prüfung, ob an den im Beteiligungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen festgehalten werde. Die erneute Prüfung der vorhandenen Unterlagen ergab zudem, dass das einstmals eingereichte Investitionskonzept bisher nicht umgesetzt worden war. So fehlte es insbesondere an der Gründung einer angekündigten GmbH, die die Abbaurechte pachten und nutzen sollte. Ferner hatten sich die Rahmenbedingungen zur Beurteilung artenschutzrechtlicher Belange wesentlich geändert. Nach einem Treffen der Parteien im Juni 2011 und weiterem ergebnislosem Schriftwechsel erkundigte sich ein Dritter, nach eigener Aussage im Auftrag der Klägerin, nach der Möglichkeit einer Veräußerung der Bewilligung. Daraufhin kündigte der Beklagte mit Schreiben aus August 2011 gegenüber der Klägerin den Widerruf der Bewilligung an, sofern die noch fehlenden Unterlagen weiterhin nicht nachgereicht würden. Der Beklagte forderte diesbezüglich die Vorlage eines Zeitplans bis Ende Oktober 2011. Nachdem ein weiteres Schreiben der Klägerin vom 28. Oktober 2011 hinter den Erwartungen des Beklagten zurückblieb, hörte dieser die Klägerin zum Widerruf der Bewilligung an. Diese reichte daraufhin im Januar 2012 ein überarbeitetes Investitionskonzept ein. Nach Prüfung ging der Beklagte im Ergebnis davon aus, dass eine solide Finanzierung nicht gewährleistet sei. Ferner fehlte ihm nach wie vor der Nachweis über die Verfügbarkeit aller vom Vorhaben betroffenen Grundstücke. Mit Bescheid vom 4. Oktober 2012 widerrief der Beklagte die Bewilligung zur Gewinnung von bergfreien Bodenschätzen zu gewerblichen Zwecken für das Feld B... . Das hiergegen gerichtete Widerspruchs- und Klageverfahren blieb erfolglos. Mit Urteil vom 2. Juli 2015 wies das erkennende Gericht die Klage zum Aktenzeichen VG 1 K 484/13 ab. Den Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung verwarf das OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 16. September 2015 (Aktenzeichen: OVG 11 N 71.15). Mit Schreiben vom 21. Oktober 2015 forderte der Beklagte die Klägerin daraufhin auf, sich zum Fortgang des Planfeststellungsverfahrens zu erklären. Als die Klägerin hierauf nicht reagierte, kündigte der Beklagte mit Schreiben vom 27. März 2017 die kostenpflichtige Einstellung des Planfeststellungsverfahrens zum 30. April 2017 an. Wörtlich führte der Beklagte aus: „Da Sie auf das letzte Schreiben unter Fristsetzung bis zum 27.11.2015 nicht reagiert haben, ist nunmehr endgültig davon auszugehen, dass Sie an der Fortführung des Zulassungsverfahrens für den Rahmenbetriebsplan Kiessandtagebau B... nicht festhalten und Ihren Antrag zwar nicht ausdrücklich aber durch schlüssiges Verhalten zurücknehmen.“ Mit Schreiben vom 5. April 2017 erklärte die Klägerin hierauf: „Nach dem Widerruf der Bewilligung hat Ihre Behörde selbst den Verfahren – meiner Ansicht nach – die Grundlage entzogen, von einer schlüssigen Rücknahme kann daher keine Rede sein.“ Die Klägerin bat zudem um Mitteilung, wie das Planfeststellungsverfahren erfolgreich weiterbetrieben werden könne. Mit Schreiben vom 19. April 2017 teilte der Beklagte der Klägerin mit, es bedürfe eines Antrages auf Bodenschatzeinstufung als grundeigen gemäß § 3 Abs. 4 BBergG sowie einer Anpassung des bisherigen Rahmenbetriebsplans an aktuelle rechtliche und tatsächliche Bedingungen. Der Beklagte kündigte außerdem an: „Sollte ich bis zum 31. Mai 2017 keine Rückäußerung erhalten, werde ich einen ablehnenden Bescheid erlassen, der zur Verfahrensbeendigung führt. Die Kostenentscheidung wird bei der Ablehnung aufgrund des höheren Verwaltungsaufwandes höher ausfallen als bei einer Verfahrenseinstellung aufgrund einer Rücknahme Ihres Antrags.“ Mit Schreiben vom 30. Mai 2017 erwiderte die Klägerin: „Da es also eines neuen Antrags bedürfte und er auf neuer Rechtsgrundlage zu prüfen und zu verfolgen wäre, war er auch nach Ihrer Einschätzung nicht Gegenstand des bisherigen Verfahrens, welches durch Entzug der Bewilligung beendet worden ist. Hier hat die Unternehmerin entsprechend der gerichtlichen Festsetzung die Kosten getragen. Für einen weiteren Bescheid ist damit aus hiesiger Sicht kein Raum. Da nichts mehr anhängig ist, kann auch nichts zurückgenommen werden.“ Der Beklagte erwiderte hierauf mit Schreiben vom 29. Juni 2017, die Klägerin befände sich im Irrtum, wenn sie davon ausgehe, dass mit Erlöschen der Bergbauberechtigung durch Widerruf das Planfeststellungsverfahren nicht mehr anhängig sei. Der Beklagte forderte die Klägerin letztmalig auf, sich zum Fortgang des Verfahrens eindeutig zu positionieren. Anderenfalls werde er davon ausgehen, „dass Sie (die Klägerin) an der Fortführung des Verfahrens nicht festhalten und somit eine Einstellung begehren durch konkludentes Rücknahmeverhalten.“ Die Klägerin erklärte hierzu mit Schreiben vom 31. Juli 2017: „Es bleibt dabei, dass das bisher betriebene Verfahren durch Widerruf der Bewilligung nicht weitergeführt werden kann. (…) Zu Recht weisen Sie darauf hin, dass es eines weiteren Antrags bedarf, der Voraussetzung für weitere Schritte ist. Dieser Antrag ist bisher nicht gestellt und macht angesichts der von Ihnen aufgezählten weiter erforderlichen Untersuchungen aus unternehmerischer Sicht auch keinen Sinn. Im Übrigen darf ich auf die bisherige Korrespondenz verweisen.“ Daraufhin stellte der Beklagte das Planfeststellungsverfahren ein und informierte die Klägerin hierüber mit Schreiben vom 9. August 2017. Darin wörtlich: „Auch ohne ausdrücklich erklärte Rücknahme konnte durch Ihr unzweifelhaftes Verhalten eine formelle Einstellung erfolgen.“

Mit Bescheid gleichen Datums erhob der Beklagte für den bis zur Einstellung des Planfeststellungsverfahrens angefallenen Verwaltungsaufwand eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 16.000 Euro. Zur Begründung führte er aus, im Zeitpunkt der Rücknahme sei das Planfeststellungsverfahren bereits weit fortgeschritten gewesen, so dass der Verwaltungsaufwand nicht unerheblich gewesen sei, auch wenn es an einer sachlichen Entscheidung über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans fehle. Hiergegen erhob die Klägerin am 8. September 2017 Widerspruch. Sie führte an, der Anspruch sei gar nicht entstanden. Dem durch immer neue Forderungen des Beklagten verzögerten und aufgeblähten Verfahren sei letztlich durch den Widerruf der Bewilligung die Grundlage entzogen worden. Der hierzu ergangene Kostenbescheid sei beglichen worden. Damit sei das gesamte Verfahren beendet; der Rahmenbetriebsplan und das Planfeststellungsverfahren hätten sich automatisch mit erledigt. Keinesfalls sei es zu einer ausdrücklichen oder konkludenten Rücknahme gekommen. Es sei nicht in ihrem Interesse, die bisherigen Ergebnisse weiter zu verwenden. Abgesehen davon erscheine die Höhe des Betrages willkürlich und nicht nachvollziehbar. Im Vergleich zu dem vorangegangenen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, in dessen Folge sie die Bewilligung, also ihre gesamte Rechtsposition verloren habe, sei der Rechtsstreit um das Planfeststellungsverfahren nur von untergeordneter Bedeutung. Dennoch habe das Gerichtsverfahren deutlich niedrigere Gebühren ausgelöst. Jedenfalls sei der Anspruch nicht durchsetzbar, denn er sei verjährt und verwirkt. Mit Bescheid vom 18. Dezember 2017 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er führte zur Begründung aus, dass sich mit dem Widerruf der Bewilligung nicht auch das Planfeststellungsverfahren erledigt habe. Dieses sei eingestellt worden, da die Klägerin unmissverständlich zum Ausdruck gebracht habe, kein Interesse mehr an der Verfahrensfortführung zu haben. Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe sei aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der Bearbeitung von einem gehobenen Verwaltungsaufwand auszugehen gewesen. Als Anhaltspunkt für den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung habe der im vormaligen Gerichtsverfahren festgesetzte Streitwert in Höhe von 26.000 Euro gedient.

Am 7. Januar 2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen im Widerspruchsverfahren. Sie bekräftigt, nicht zu bestreiten, dass die Ergebnisse des Planfeststellungsverfahrens auch anderweitig Verwendung finden könnten. Sie sei aber mit ihrem speziellen Bauvorhaben bereits im Zeitpunkt des Widerrufs der Bewilligung gescheitert, so dass darüber hinaus nichts zurückzunehmen sei. Folglich könne auch keine Rücknahmegebühr ausgelöst worden sein.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

den Bescheid des Landesamtes für Bergbau, Geologie und Rohstoffe des Landes Brandenburg vom 9.8.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Bergbau, Geologie und Rohstoffe des Landes Brandenburg vom 18.12.2017 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, die beabsichtigte Gewinnung von Kies sei nicht mit einem Bauvorhaben vergleichbar. Bei einem Bergbauvorhaben sei zwischen der Bewilligung und der Planzulassung zu unterscheiden. Die Klägerin habe durch ihr Nichtstun verbunden mit dem erklärten Willen, das Planfeststellungsverfahren nicht weiter fortführen zu wollen, stillschweigend die Antragsrücknahme erklärt. Zur Berechnung der Gebührenhöhe habe er den Streitwert des vorangegangenen Gerichtsverfahrens zugrunde legen können, da dieser das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der Lagerstättenausbeute abbilde. Das gleiche Interesse bestehe hinsichtlich der Rahmenbetriebsplanzulassung. Auch wenn das Planfeststellungsverfahren letztlich nicht abgeschlossen werden konnte, sei der Verwaltungsaufwand bedingt durch Dauer, Umfang und Schwierigkeit erheblich gewesen. Aufgrund der Rücknahme sei die Gebühr in den unteren Bereich des Gebührenrahmens herabgesetzt worden.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zum hiesigen, wie auch zum Verfahren unter dem Aktenzeichen VG 1 K 484/13, sowie auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang (2 Ordner) Bezug genommen.

Die Beteiligten haben sich gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Die Entscheidung ergeht gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO durch die Berichterstatterin anstelle der Kammer, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 9. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Festsetzung der Gebühr findet ihre Grundlage in § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 1, § 10 Abs. 1, § 12 Abs. 1 Nr. 1, § 15 Abs. 1 Satz 1 und § 17 des Gebührengesetzes für das Land Brandenburg (GebGBbg) i.V.m. der Tarifstelle 10.3.1.2 der Verordnung über die Verwaltungsgebühren im Geschäftsbereich des Ministers für Wirtschaft und Energie (MWEGebO) vom 14. Januar 2011 (GVBl.II/11, [Nr. 07]), zuletzt geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 19. April 2017 (GVBl.II/17, [Nr. 23]).

Danach sind für die öffentlichen Leistungen der Behörden des Landes Gebühren zu erheben (§ 1 Abs. 1 GebGBbg). Im Falle der Rücknahme des Antrags auf Vornahme der öffentlichen Leistung vermindert sich die Gebühr entsprechend der Regelung in § 17 GebGBbg. Die Gebühr entsteht mit der Rücknahme des Antrags (§ 10 Abs. 1 GebGBbg).

Vorliegend ist keine Gebühr entstanden, weil es an einer Antragsrücknahme fehlt. Unstreitig ist von der Klägerin ausdrücklich keine Rücknahme erklärt worden. Es liegt jedoch auch keine konkludente Rücknahme vor. Im Einzelnen:

Als Spiegel des Antrags teilt die Rücknahme dessen Rechtsnatur. Ein Antrag ist nach den für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätzen (§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB)) auszulegen (VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 50). Gleiches muss für die Rücknahme gelten. Gemäß § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Für konkludente Willenserklärungen ist im Ergebnis entscheidend, wie sie der Erklärungsempfänger nach Treu und Glauben verstehen musste (Ellenberger in Palandt, BGB, 80. Auflage 2021, § 133, Rn. 11).

Zwar wirkt die Klägerin an dem einstmals durch den Antrag auf Zulassung des Rahmenbetriebsplans in Gang gesetzten Verwaltungsverfahren nicht mehr mit. Aus diesem Verhalten kann aber nach Treu und Glauben für das Verwaltungsverfahren keine Erklärung abgeleitet werden, weil die Tatenlosigkeit Ausfluss einer rechtlichen Fehleinschätzung ist. Die Klägerin geht irrig davon aus, dass das beantragte Planfeststellungsverfahren bereits mit dem Widerruf der Bewilligung beendet worden sei und es nichts mehr zurückzunehmen gebe. Diese rechtliche Einschätzung trifft nicht zu. Der Beklagte hat hierauf mehrfach hingewiesen. Er hat mithin erkannt, dass der wirkliche Wille der Klägerin nicht auf eine Rücknahme gerichtet ist und kann folglich nach Treu und Glauben ihr Verhalten auch nicht dahingehend auslegen.

Wenn der Beklagte gleichwohl eine Rücknahme mangels Betreibens des Verfahrens bejaht, so fingiert er diese. Ein solches Vorgehen bedarf mit Blick auf den Parlamentsvorbehalt und das Bestimmtheitsgebot jedoch einer gesetzlichen Grundlage (Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 17. April 2012 – 2 C 24/10 –, juris Rn. 60 ff.). Das Gesetz kennt derartige Rücknahmefiktionen im Falle der Untätigkeit etwa in § 33 Abs. 1 Asylgesetz (AsylG), § 92 Abs. 2 VwGO oder in § 69 Abs. 2 Satz 2 Brandenburgische Bauordnung (BbgBO). Im Bundesberggesetz (BbergG) findet sich eine solche Regelung hingegen nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Der Streitwert wird auf 16.000,00 Euro festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz (GKG).