Verwaltungsgericht Bremen Beschluss vom 07.08.2023 – 5 V 1322/23

chreiben Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen 5 V 1322/23

Beschluss In der Verwaltungsrechtssache

– Antragstellerin – Prozessbevollmächtigte:

g e g e n

– Antragsgegnerin – Prozessbevollmächtigter:

hat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen – 5. Kammer – durch die Präsidentin des Verwaltungsgerichts Dr. Jörgensen, die Richterin am Verwaltungsgericht Lammert und den Richter am Verwaltungsgericht Kaysers am 7. August 2023 beschlossen: Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin. Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe I. Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die vorläufige Duldung von ihr im Verbund betriebener Spielhallen bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der Bremischen Glücksspielregelungen, hilfsweise bis zu einer Entscheidung der Antragsgegnerin über ihre Erlaubnisanträge.

Die Antragstellerin betreibt unter der Anschrift und einen aus zwei Spielhallen bestehenden Spielhallenkomplex (Halle 1 und Halle 2).

Dem Betrieb der Spielhalle unter der Anschrift lag zuletzt eine Erlaubnis vom 01.04.2011 zugrunde. Einen nachfolgenden Erlaubnisantrag für diese Spielhalle aus dem Jahr 2016 lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 24.01.2019 ab. Für die Spielhalle unter der Anschrift erteilte die Antragsgegnerin zuletzt mit Bescheid vom 27.06.2022 eine bis zum 30.06.2022 befristete Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 und 2 BremSpielhG. Für den Zeitraum ab dem 01.07.2022 stellte die Antragstellerin einen weiteren Erlaubnisantrag, wobei sie der Antragsgegnerin mitteilte, dass der Antrag primär für die Spielhalle in der gestellt werde. Zur Auflösung einer Abstandskollision mit einer anderen Spielhalle, die weniger als 250 Meter von der der Antragstellerin entfernt liegt, führte die Antragsgegnerin ein Losverfahren durch, bei welchem die Antragstellerin unterlag. Mit Bescheid vom 15.06.2023 lehnte die Antragsgegnerin den Antrag ab, wogegen die Antragstellerin im Rahmen einer am 20.07.2023 erhobenen Klage vorgeht (5 K 1664/23).

Mit Schreiben vom 23.02.2023 beantragte die Antragstellerin zudem für die beiden Spielhallen eine Erlaubnis ab dem 01.07.2023.

Am 21.06.2023 hat die Antragstellerin den vorliegenden Eilantrag gestellt. Sie trägt zum Anordnungsanspruch im Wesentlichen vor, die Abstandsvorgaben des BremSpielhG (von Spielhallen zu anderen Spielhallen, zu Wettvermittlungsstellen und zu Schulen) seien verfassungswidrig. Durch die strenge Regulierung würde der legale Markt zu nahezu 90% reduziert und es drohe eine Ausweichbewegung zu illegalen Spielangeboten. Die Kumulation verschiedener Regulierungsmaßnahmen sei unverhältnismäßig. So verhindere bereits das Spielersperrsystem „OASIS“ pathologisches Spiel. Das bis zur Einführung des Systems geltende und vom Gesetzgeber als ausreichend angesehene Schutzniveau – etwa durch den Mindestabstand von 250 m zwischen zwei Spielhallen –

sei dadurch nochmals signifikant gesteigert worden. Es erschließe sich nicht, warum dieser Mindestabstand nochmals verschärft und um weitere Mindestabstandsregelungen erweitert worden sei. Hinzu kämen noch weitere dem Spielerschutz dienende Maßnahmen, etwa die Zertifizierung von Spielhallen. Schließlich sei der vom Gesetzgeber vorgesehene Übergangszeitraum von nur einem Jahr greifbar zu kurz. Dies gelte nicht nur, aber insbesondere vor dem Hintergrund, dass den Spielhallen ein Bestandsschutz zukomme. Da eine Konkurrentin der Antragstellerin beabsichtige, eine Verfassungsbeschwerde gegen die Regelungen des BremSpielhG einzureichen, sei der Hauptantrag geboten. Jedenfalls sei eine vorläufige Duldung bis zu einer Entscheidung der Behörde geboten, welche die vom Gesetzgeber selbst avisierte Entscheidungsfrist nicht habe einhalten können. Der Anordnungsgrund bestehe darin, dass sie die Spielhalle aufgrund von § 284 Abs. 1 StGB ohne Erlaubnis schließen müsse, was ihr wirtschaftlich unzumutbar sei.

Die Antragstellerin beantragt, 1. ihr vorläufig für die Zeit ab dem 01.07.2023 den Weiterbetrieb der von ihr betriebenen Spielhallen 1 und 2 unter der Anschrift

und

in

Bremen bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die dort in Kürze anhängige Verfassungsbeschwerde der gegen Regelungen des Bremischen Spielhallengesetzes in seiner seit dem 01.07.2022 geltenden Fassung zu gestatten, 2. hilfsweise, 1. ihr vorläufig für die Zeit ab dem 01.07.2023 den Weiterbetrieb einer Spielhalle aus dem Spielhallenverbund unter der Anschrift und in Bremen bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die dort in Kürze anhängige Verfassungsbeschwerde der gegen Regelungen des Bremischen Spielhallengesetzes in seiner seit dem 01.07.2022 geltenden Fassung zu gestatten, 3. weiter hilfsweise, 1. ihr vorläufig für die Zeit ab dem 01.07.2023 den Weiterbetrieb der von ihr betriebenen Spielhallen 1 und 2 unter der Anschrift und in Bremen bis zu einer Entscheidung der Antragsgegnerin über die von ihr gestellten Anträge auf Erteilung neuer Genehmigungen für die vorbezeichneten Spielhallen für die Zeit ab dem 01.07.2023 zu gestatten, 4. weiter hilfsweise, ihr vorläufig für die Zeit ab dem 01.07.2023 den Weiterbetrieb einer Spielhalle aus dem Spielhallenverbund unter der Anschrift und in Bremen bis zu einer Entscheidung der Antragsgegnerin über den von ihr für diese Spielhalle gestellten

Genehmigungsantrag für einen Weiterbetrieb der Spielhalle für die Zeit ab dem 01.07.2023 zu gestatten.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie tritt dem Eilantrag entgegen. Eine Erlaubniserteilung scheide aufgrund des einzuhaltenden Mindestabstands zu anderen Spielhallen aus. Zudem müsse ein Abstand von 500 Metern zu Wettvermittlungsstellen und Schulen eingehalten werden. Zudem sei eine Erlaubnis zu versagen, wenn eine Spielhalle in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehe. Diese Regelungen seien verfassungsgemäß. Das Mindestabstandsgebot zu anderen Spielhallen von 250 Metern und das Verbundverbot bestünden bereits seit 2011; die hiergegen verstoßenden Spielhallen hätten seitdem (nur) auf Grundlage von Übergangsbestimmungen weiterbetrieben werden dürfen. Die Betreiber von diesen Spielhallen hätten sich demnach über einen sehr langen Zeitraum darauf einstellen können, dass sie keine weiteren Erlaubnisse erhalten werden.

Das Gericht hat den Beteiligten eine in einem anderen Verfahren vom Senator für Inneres angeforderte Tabelle zur Kenntnis gebracht, aus der sich die Abstände zwischen Schulen und Wettvermittlungsstellen/Spielhallen und von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen untereinander bezogen auf vorhandene Standorte ergeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang und die Gerichtsakte Bezug genommen.

II. Der Eilantrag hat keinen Erfolg.

1. Der Hauptantrag ist zwar zulässig, aber unbegründet. Die Antragstellerin hat – unabhängig von der im Rahmen des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ggf. anzuordnenden Dauer einer vorläufigen Regelung – keinen Anspruch auf eine vorläufige Gestattung oder Duldung ihrer Verbundspielhallen.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen

nötig erscheint. Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO setzt der Erlass einer einstweiligen Anordnung voraus, dass die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund, also die besondere Eilbedürftigkeit, glaubhaft macht.

Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf vorläufige Gestattung oder Duldung ihrer Spielhallen glaubhaft gemacht. Ein entsprechender Anspruch kommt weder aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes noch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit in Betracht (vgl. etwa OVG NRW, Beschl. v. 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 50 ff.).

a. Ein Anspruch auf vorläufige Gestattung oder Duldung der Spielhallen aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes und der Berufsfreiheit ist vorliegend nicht gegeben.

Ein entsprechender Anspruch besteht aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes und zur Wahrung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht bereits deshalb, weil das Erlaubnisverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen ist. Denn mit Art. 12 Abs. 1 GG ist es vereinbar, den Betrieb einer Spielhalle auf gesetzlicher Grundlage einem Erlaubnisvorbehalt zu unterstellen. Da Zweck des Erlaubnisvorbehalts gerade ist, zum Schutz des Geschäftsverkehrs und anderer Rechtsgüter die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, ist vor der Aufnahme einer erlaubnispflichtigen Gewerbetätigkeit in aller Regel der reguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten. Angesichts dessen kann eine Duldung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nur ausnahmsweise geboten sein. Ein ausnahmsweiser Anspruch auf Erteilung einer vorläufigen Duldung aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung in Betracht gezogen, wenn nach eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahrens geltend gemachten Anspruchs substantielle Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für das Erlaubnisverfahren maßgeblichen Regelung bestehen und daher eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht bzw. den Europäischen Gerichtshof ernsthaft in Betracht käme, die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen aber zweifelsfrei vorliegen und deshalb eine im Einzelfall erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten droht, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnte. Außerdem wird ein Anspruch auf vorläufige Duldung obergerichtlich in Fällen angenommen, in denen die Auswahlentscheidung zwischen zwei konkurrierenden Spielhallen rechtswidrig gewesen und offen ist, wie eine erneute Auswahlentscheidung ausfällt (vgl. zu alldem VG Bremen, Beschl. v. 14.12.2022 – 5 V 1894/22 –, juris Rn. 34 f. m.w.N.).

Dem Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Erlaubnis für die streitgegenständlichen Spielhallen steht bereits das Mindestabstandsgebot zu Schulen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG entgegen. Danach ist eine Erlaubnis für das Ausüben eines Spielhallengewerbes gemäß § 2 Abs. 1 BremSpielhG zu versagen, wenn eine Spielhalle einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer Schule in öffentlicher oder freier Trägerschaft der Schularten des § 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und c sowie Nr. 2 BremSchulG oder einer Schule für Gesundheitsfachberufe unterschreitet. Die unter der Anschrift und betriebenen Spielhallen der Antragstellerin befinden sich u.a. in einem Abstand von 142,39 Metern bzw. 131,45 Metern zur Oberschule unter der Anschrift . Dies ergibt sich aus den von GeoInformation Bremen ermittelten Distanzen. Bei dieser Schule handelt es sich um eine Schule i.S.d. § 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b BremSchulG.

Es bestehen keine substantiellen Zweifel daran, dass die Mindestabstandsvorschrift mit Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 14 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.

aa. Die angegriffene Mindestabstandsregelung stellt einen Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar. Sie bewirkt, dass Spielhallen nicht in räumlicher Nähe von bestimmten Einrichtungen betrieben werden dürfen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Die angegriffene Vorschrift regelt damit die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen und greift deshalb in die Berufsfreiheit der Betreiber ein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris Rn. 129 m.w.N.).

Die Antragstellerin unterfällt als Betreiberin von Spielhallen dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG.

bb. Daran, dass der Eingriff in die Berufsfreiheit gerechtfertigt ist, bestehen jedoch keine substantiellen Zweifel.

Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass Mindestabstandsgebote zwischen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen verfassungsgemäß sind, auch wenn sie am Maßstab gemessen werden, der an objektive Berufszugangsvoraussetzungen zu stellen ist (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 118 ff.). In dem der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts konkret zugrundeliegenden Fall ging es um ein Abstandsgebot zu anderen Schulen als Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung, die sich in räumlicher Nähe zu

Spielhallen befinden, wobei eine räumliche Nähe bei Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern nach der gesetzlichen Regelung regelmäßig nicht vorliegt.

Im Hinblick auf ein zwingendes Mindestabstandsgebot von 500 Metern Luftlinie für Spielhallen zu bestehenden Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen in § 42 Abs. 3 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg hat das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Regelung geäußert und unter anderem auf die oben genannte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwiesen (BVerwG, Beschl. v. 01.08.2022 – 8 B 15.22 –, juris Rn. 5).

Diese Rechtsprechung ist auf das vorliegende Mindestabstandsgebot in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG übertragbar.

(1) An der Geeignetheit des Mindestabstandsgebots bestehen entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht deshalb substantielle Zweifel, weil es zu einer deutlichen Reduktion des legalen terrestrischen Spielhallenangebots im Land Bremen führt und hierdurch möglicherweise vermehrt illegale Spielangebote in Anspruch genommen werden.

Das Abstandsgebot zu Schulen bezweckt, Spielsucht bei Minderjährigen in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen an das Angebot von Spielhallen als einer unbedenklichen Freizeitbeschäftigung entgegenzuwirken. Indem Spielhallen aus dem alltäglichen Umfeld der Kinder und Jugendlichen herausgenommen werden, soll erreicht werden, dass diese in geringerem Maße einen Bestandteil der Lebenswirklichkeit von Kindern und Jugendlichen darstellen (Bremische Bürgerschaft, Drs. 20/1465 vom 10.05.2022, S. 12; vgl. auch zu Wettvermittlungsstellen: VG Bremen, Urt. v. 10.11.2022 – 5 K 388/22 –, juris Rn. 61). Es ist nicht ersichtlich, dass illegale terrestrische Spielangebote ähnlich wie legal betriebene Spielhallen für Kinder und Jugendliche im Alltag erkennbar sind, sind diese doch darauf angewiesen, nicht als solche aufzufallen, um behördlichem Einschreiten zu entgehen. Soweit die Geeignetheit des Abstandsgebots aufgrund eines Ausweichens auf Online-Glücksspielangebote angezweifelt werden könnte, ist dem entgegenzuhalten, dass der „Normalisierungseffekt“, dessen Verhinderung das Abstandsgebot dient, nicht im selben Maße bei entsprechendem Online-Angebot stattfindet. Denn die direkte Konfrontation mit Glücksspiel setzt in diesem Fall eine bewusste Entscheidung voraus, etwa eine entsprechende Internetseite aufzurufen. Eine Begegnung mit anderen Spielenden findet nicht statt (so bereits zu Wettvermittlungsstellen: VG Bremen, Urt. v. 10.11.2022 – 5 K 388/22 –, juris Rn. 67).

Der Geeignetheit des Mindestabstandsgebots kann auch nicht entgegengehalten werden, dass sich der oben beschriebene Gewöhnungseffekt aufgrund der durch die gesetzlichen Regelungen zur Ausgestaltung und Werbung von Spielhallen (§ 5 BremSpielhG) eingeschränkten Wahrnehmbarkeit von Spielhallen nicht einstellen könne. Denn eine fehlende Einsehbarkeit von Spielhallen sowie die eingeschränkte Werbung bzw. das Werbeverbot im Hinblick auf Personen unter 21 Jahren führt nicht dazu, dass Spielhallen von außen von vornherein für Minderjährige nicht als solche erkennbar sind und damit als Teil ihrer Lebenswirklichkeit und scheinbar „harmloser“ Zeitvertreib für Erwachsene wahrgenommen werden können.

Schließlich ist das Mindestabstandsgebot nicht deshalb als ungeeignet anzusehen, weil der Gesetzgeber eine Altersbeschränkung für Personen ab 21 Jahren und entsprechende Zutrittskontrollen in § 3 BremSpielhG normiert hat. Denn das Mindestabstandsgebot zu Schulen bezweckt, wie bereits ausgeführt, gerade nicht, dass Kinder und Jugendliche (unerlaubt) Spielhallen betreten und dem Glücksspiel nachgehen. Es soll im vielmehr im Sinne einer möglichst frühzeitigen Prävention dahingehend vorbeugend bewirken, dass Kinder- und Jugendliche das Glücksspiel in Spielhallen nicht als scheinbar „harmlose“ Freizeitbeschäftigung wahrnehmen und damit die Wahrscheinlichkeit reduzieren, dass sie – sobald sie das 21. Lebensjahr erreicht haben – Spielhallen mit der damit verbundenen Gefahr, eine Glücksspielsucht zu entwickeln, aufsuchen. Es ist nicht offensichtlich fehlerhaft anzunehmen, dass es diesem Ziel förderlich ist, wenn Spielhallen in einem Umfeld von 500 Metern zu Schulen aus dem alltäglichen Umfeld von Minderjährigen herausgenommen werden und die Minderjährigen jedenfalls in den Jahren, in denen sie die Schule besuchen, dem Eindruck von Spielhallen vermindert ausgesetzt sind. Dass diese Wirkung vollständig aufgezehrt wird, wenn diese Personen sich nach einem Schulabschluss bis zum Erreichen des 21. Lebensjahres, ab dem sie erlaubten Zugang zu Spielhallen haben, in einem Umfeld bewegen, in dem sie sich an den Anblick von Spielhallen gewöhnen können, ist nicht erkennbar. Das Mindestabstandsgebot wirkt einem Gewöhnungseffekt auch in diesem Fall jedenfalls mehrere Jahre und in einer Phase der generellen Entwicklung und Beeindruckbarkeit von Minderjährigen entgegen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 139).

(2) Substantielle Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Mindestabstandsgebots von 500 Metern zu Schulen bestehen auch nicht in Anbetracht der damit im Vergleich zu geringeren Mindestabständen verbundenen stärkeren faktischen Kontingentierung und folglich stärkeren Eingriffstiefe auf Seiten der Betreiberinnen (noch offen gelassen für Wettvermittlungsstellen: VG Bremen, Urt. v. 10.11.2022 – 5 K 388/22 –, juris Rn. 69).

Insoweit besteht keinen Anlass, von der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Mindestabstandsgebot von 500 Metern auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten im Stadtstaat abzuweichen.

Ein Mindestabstandsgebot von 500 Metern führt nicht dazu, dass die damit verbundenen Belange des Minderjährigenschutzes so weit abnehmen, dass sie hinter den betroffenen Betreiberinteressen zurücktreten. Auch insoweit steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Die Einschätzung, dass mit einem Mindestabstandsgebot von 500 Metern einem Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt wird und diese Maßnahme zur Vermeidung von Glücksspielsucht erforderlich ist, erweist sich nicht als offensichtlich fehlerhaft (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 – 8 C 4.16 –, juris Rn. 22 ff.). Insbesondere liegen Spielhallen in einem Abstand von 500 Metern zu den in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG genannten Einrichtungen nicht in einer derart weiten Entfernung zu diesen Einrichtungen, dass sie nicht mehr zu dem alltäglichen Umfeld von Kindern und Jugendlichen, die diese Einrichtungen aufsuchen, gezählt werden können. Auch ist zu berücksichtigen, dass mit dem Mindestabstandsgebot in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG wie auch mit den weiteren Abstandsregelungen des § 2 Abs. 2 BremSpielhG eine übermäßige Konzentration von Spielhallen vermieden werden soll (Bremische Bürgerschaft, Drs. 20/1465 vom 10.05.2022, S. 12). Damit verbleibt es bei dem besonders schweren Gewicht des mit der Regelung verfolgten Gemeinwohlziels des Minderjährigenschutzes, das sich hier daraus ergibt, dass vom Spiel an Geldspielgeräten die höchsten Suchtgefahren ausgehen und die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und –beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn.158).

Hinter diesem besonders schwerwiegenden Gemeinwohlziel treten die Interessen der Spielhallenbetreiber weiterhin zurück. Insbesondere führt das Mindestabstandsgebot auch bezogen auf das Land Bremen nicht dazu, dass von einem faktischen Berufsverbot bzw. einer erdrosselnden Wirkung für die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber auszugehen wäre. Nach Mitteilung der Antragsgegnerin sind von den 103 Spielhallen in der Stadtgemeinde Bremen, für die Erlaubnisanträge für den Zeitraum ab 01.07.2023 gestellt wurden, 41 Spielhallenstandorte nicht von dem Mindestabstandsgebot nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG betroffen. Damit führt das Mindestabstandsgebot zwar zu einer deutlichen Reduzierung der möglichen Standorte für Spielhallen. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass die Ausweichmöglichkeiten in Stadtstaaten anders als bei entsprechenden Mindestabstandsgeboten in Flächenstaaten in deutlich geringerem Umfang zu erwarten sind. Allein die von der Antragsgegnerin für die Stadtgemeinde

Bremen anhand der Spielhallen, für die Erlaubnisanträge gestellt wurden, dargelegten Zahlen, gegen die die Antragstellerin nichts vorgebracht hat und an denen die Kammer keinen Anlass hat zu zweifeln, verdeutlichen, dass das Mindestabstandsgebot jedenfalls nicht dazu führt, dass Spielhallen im Land Bremen faktisch nicht mehr betrieben werden können. Auch eine Erdrosselung des Spielhallenmarktes ist bei – allein im Hinblick auf die Spielhallen, die für den Zeitraum ab 01.07.2023 Erlaubnisanträge gestellt haben, und auf den Bereich der Stadtgemeinde Bremen – verbleibenden 41 Standorten, die nicht im Widerspruch zum Mindestabstandsgebot stehen, nicht erkennbar.

Dies gilt auch, soweit man die weiteren Vorgaben des BremSpielhG, die mögliche Spielhallenstandorte einschränken, berücksichtigt.

Mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche können in ihrer Gesamtwirkung zwar zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen, die das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreitet (sog. „kumulativer“ oder „additiver“ Grundrechtseingriff, vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, juris Rn. 71 m.w.N.). Aus diesem Grund ist bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Regulierungsmaßnahme im Glücksspielsektor auch die Gesamtbelastung, die auf einer konkreten Antragstellerin lastet, zu berücksichtigen (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 157). Die weiteren Standorteinschränkungen im Spielhallenrecht, namentlich die Mindestabstandsgebote zu anderen Spielhallen und Wettvermittlungsstellen von 500 Metern in § 2 Abs. 2 Nr. 4 BremSpielhG sowie das Verbundverbot in § 2 Abs. 2 Nr. 6 BremSpielhG führen dazu, dass die Möglichkeit der Antragstellerin, eine Spielhalle an einem anderen, nicht von dem hier in Rede stehenden Mindestabstandsgebot des § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG betroffenen Standort betreiben zu können, weiter eingeschränkt ist. Der durch das Mindestabstandsgebot des § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG bewirkte Eingriff in die Berufsfreiheit der Antragstellerin wiegt mithin in Anbetracht der weiteren gesetzlichen Einschränkungen schwerer. Es erscheint vor diesem Hintergrund möglich, dass die Antragstellerin mangels attraktiver Standorte keine „Ausweichmöglichkeit“ findet und deshalb im Land Bremen ihren Beruf nicht mehr ausüben kann. Doch selbst in diesem Fall wäre das Mindestabstandsgebot in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG nach Überzeugung der Kammer in Anbetracht des Schutzzwecks noch verhältnismäßig. Das Bundesverfassungsgericht hat bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Verbundverbotes und von Abstandsgeboten die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahmen ausdrücklich auch für den Fall angenommen, dass die Gesamtbelastung es als möglich erscheinen lässt, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgrund einer starken Beschränkung der Anzahl an attraktiven Standorten aufgeben müssen

(BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 157). Dass bei Berücksichtigung der Gesamtbelastung aufgrund der Mindestabstandsgebote der Betrieb von Spielhallen im Land Bremen faktisch unmöglich wird, ist nicht erkennbar. Dies ergibt sich auch hier am Beispiel der von der Antragsgegnerin dargelegten Zahlen zu den Spielhallen in der Stadtgemeinde Bremen, für die Erlaubnisanträge für den Zeitraum ab dem 01.07.2023 gestellt wurden: Danach seien zusammenfassend von 103 Spielhallen 14 Standorte mangels Abstandsproblematiken erlaubnisfähig, in weiteren 23 Fällen seien aufgrund von Abstandsproblematiken zu anderen Spielhallen bzw. Wettvermittlungsstellen Auswahlwahlentscheidungen zu treffen, wobei nach derzeitigem Stand davon auszugehen sei, dass fünf Anträge positiv beschieden würden und in weiteren 15 Fällen der Ausgang der Auswahlverfahren noch nicht abschließend eingeschätzt werden könne. Hieraus ergibt sich, dass voraussichtlich Spielhallen an mindestens 19 Standorten trotz der bestehenden Mindestabstandsgebote und des Verbundverbotes allein in der Stadtgemeinde Bremen betrieben werden können. Diese Zahl liegt in einem Bereich, in dem noch nicht von einem faktischen Berufsverbot bzw. einer erdrosselnden Wirkung der Regelungen ausgegangen werden kann. Nicht berücksichtigt wurden hierbei zudem mögliche neue Standorte im Stadtgebiet, die bisher noch nicht von Bestandsspielhallen besetzt werden bzw. für die derzeit noch keine Anträge gestellt wurden. Auch sind bei den dargestellten Zahlen noch nicht mögliche Standorte in der Stadt Bremerhaven berücksichtigt.

Auch ist in Anbetracht dieser Zahlen nicht erkennbar, dass der in § 1 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV 2021 vorgesehene sog. Kanalisierungseffekt, d.h. die Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot, verfehlt wird.

(3) Soweit die Antragstellerin einwendet, der Bremische Gesetzgeber habe ausweislich der bis zum 30.06.2023 geltenden Rechtslage die bisher geltenden Regelungen, die insbesondere ein Mindestabstandsgebot zwischen Spielhallen und Schulen nicht beinhalteten, für eine Suchtprävention als ausreichend erachtet, vermag sie damit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Mindestabstandsgebots begründen. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, weitere dem verfolgten Ziel förderliche und im Übrigen verhältnismäßige Maßnahmen zu erlassen und ein bereits bestehendes Regelungsregime insoweit zu ergänzen bzw. zu verschärfen.

Eine unverhältnismäßige Überregulierung ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf die von ihr aufgeführten Regelungen des BremSpielhG zum Spielerschutz, wie etwa die Eintrittskontrolle und die

Zertifizierung der spielhallenbetreibenden Personen. Diese Regelungen dienen zwar ebenfalls der Suchtprävention, zielen jedoch auf den Spielerschutz ab, während das hier in Rede stehende Mindestabstandsgebot i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG nicht erst beim Spielhallenbesuch ansetzt, sondern bei der Vorbeugung von Spielsucht in einem möglichst frühen Stadium durch Herausnahme von Spielhallen aus dem alltäglichen Umfeld von Minderjährigen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.08.2022 – 8 B 15.22 –, juris Rn. 10). Das Sperrsystem „OASIS“ wirkt bereits nicht präventiv gegen die Entwicklung einer Spielsucht an sich, sondern soll nachgelagert weitere Gefahren für bereits oder potentiell spielsüchtige Personen begrenzen (OVG Bremen, Beschl. v. 02.08.2023 – 1 LA 80/22 –, mit weiteren Nachweisen aus der obergerichtlichen Rspr.).

(4) Schließlich bestehen an der Verhältnismäßigkeit des Mindestabstandsgebots nicht aus Gründen des Bestandsschutzes bzw. Vertrauensschutzes substantielle Zweifel.

Das am 01.07.2022 in Kraft getretene Mindestabstandsgebot i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG findet gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BremSpielhG keine Anwendung in Fällen, in denen Inhaberinnen oder Inhaber einer längstens bis zum 30.06.2022 befristeten Erlaubnis nach bisherigen Recht erstmals nach Inkrafttreten dieses Gesetzes und vor Ablauf der Befristung der ihnen erteilten Erlaubnis die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 BremSpielhG beantragen. Die Erlaubnis ist in diesen Fällen gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BremSpielhG entgegen § 2 Abs. 1 BremSpielhG bis zum 30.06.2023 zu befristen. Damit sieht das Gesetz für das Mindestabstandsgebot nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG eine einjährige Übergangsfrist für Bestandsspielhallen vor.

Es bestehen keine substantiellen Zweifel an der Verhältnismäßigkeit dieser Übergangsfrist. Sie trägt etwaigen Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiberinnen und dem Ziel einer möglichst zeitnahen Umsetzung des Mindestabstandsgebots zur Erreichung des damit verfolgten Gemeinwohlziels hinreichend Rechnung.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass durch das Mindestabstandsgebot nicht in eine bestehende Erlaubnis der Spielhallenbetreiberinnen eingegriffen wird. Das BremSpielhG sieht nicht vor, dass bereits erteilte Erlaubnisse von Gesetzes wegen erlöschen. Vielmehr ist das Mindestabstandsgebot bei der Erteilung einer neuen Erlaubnis zu berücksichtigen. Eine vor dem 01.07.2012 (unbefristet) erteilte Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle erlosch gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 BremSpielhG in der am 01.07.2012 in Kraft getretenen Fassung bereits mit Ablauf des 30.06.2017. Hiermit schuf der Gesetzgeber bereits eine erste fünfjährige Übergangsfrist im Hinblick auf Verschärfungen des BremSpielhG. Die

gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BremSpielhG längstens auf fünf Jahre zu befristenden Erlaubnisse von Spielhallenbetreibern waren zuletzt gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 BremSpielhG ebenfalls lediglich befristet bis zum 30.06.2023 erteilt. Bei befristeten Erlaubnissen ist der Vertrauens- und Bestandsschutz im Hinblick auf einen (weiterhin) erlaubten Betrieb über die Befristung hinaus deutlich vermindert und damit weniger schutzwürdig. Inhaber einer von vornherein befristeten Erlaubnis durften nicht ohne Weiteres auf eine unveränderte Fortgeltung der bestehenden Rechtslage bei Ablauf der Befristung vertrauen. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Bewertung des Bestehens eines Anspruchs auf Erlaubniserteilung ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung bzw. im Falle einer Verpflichtungsklage der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Änderungen der Rechtslage, die nach Erteilung einer vorherigen Erlaubnis bis dahin eintreten, können dazu führen, dass die Erlaubnis nicht erteilt werden kann. Das Risiko einer abschlägigen Bescheidung trägt damit die Antragstellerin (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 205 f.). In Anbetracht dessen ist nicht erkennbar, dass die einjährige Übergangsfrist vorliegend unangemessen ist. Investitionen wurden von den Betreiberinnen in Anbetracht der auch in der Vergangenheit lediglich befristet erteilten Erlaubnisse auf eigenes Risiko getätigt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere des Spielhallensektors zur Folge haben, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Bei Spielhallen handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von vornherein einen besonderen sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beachtung aller gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spielgäste Spielhallen aufsuchen. Der Betrieb von Spielhallen steht damit stets in einem Spannungsfeld zur Suchtbekämpfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris. Rn. 190). Spielhallenbetreiberinnen müssen daher grundsätzlich mit der Möglichkeit rechnen, dass der Gesetzgeber eine weitere (strengere) Regulierung von Spielhallen vornimmt, welche bei der Erteilung einer neuen Erlaubnis zu berücksichtigen ist.

cc. Soweit die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen in bestehende Eigentumspositionen eingreifen sollten, sind diese Eingriffe aus den gleichen Gründen wie die Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, juris Rn. 72 sowie BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 212); es liegen insbesondere keine Enteignungen i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG vor.

dd. Die Antragstellerin kann sich vorliegend auch nicht auf einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG berufen.

Insbesondere kann vorliegend dahinstehen, ob im Hinblick auf die bei Wettvermittlungsstellen gemäß § 5a Abs. 2a BremGlüG vorgesehene Möglichkeit der Ausnahme vom Mindestabstandsgebot zu Schulen unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Umfelds des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung von Spielhallen gegeben ist. Denn aus einer solchen Ungleichbehandlung könnte die Antragstellerin vorliegend nichts für sich herleiten. Eine atypische Konstellation, wie sie in § 5a Abs. 2a BremGlüG vorgesehen ist, liegt im Fall der Antragstellerin nicht vor.

Eine Ungleichbehandlung der Antragstellerin i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG liegt auch nicht im Hinblick auf eine fehlende entsprechende Mindestabstandsregelung für den Spielbankenbetrieb vor. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass eine dahingehende Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken gerechtfertigt ist. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung liegt im unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Spielhallen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 174).

b. Auch eine vorläufige Duldung des Spielhallenbetriebs der Antragstellerin aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes kommt nicht in Betracht. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann sich eine Pflicht ergeben, eine ohne Erlaubnis und damit formell illegal betriebene Spielhalle bis zu einer Entscheidung über den Erlaubnisantrag zu dulden. Dies ist aber lediglich dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, sodass auch eine Untersagung der Tätigkeit zur Gefahrenabwehr nicht mehr erforderlich ist. Die Erlaubnispflicht der Aufnahme der Spielhalle dient dazu, die präventive behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der geplanten Gewerbetätigkeit zu sichern, um mögliche Gefahren bereits im Vorfeld abzuwehren. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen gehen daher zu Lasten der Antragstellerin (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 63; zur glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung: BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 – 8 C 40.12 –, juris Rn. 52). Eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit der Spielhallen der Antragstellerin liegt, wie bereits festgestellt, nicht vor. Sie verstoßen vielmehr offensichtlich gegen das Mindestabstandsgebot zu Schulen.

2. Aus den dargelegten Gründen haben auch die Hilfsanträge der Antragstellerin keinen Erfolg.

3. Es kann dahinstehen, ob der Eilantrag der Antragstellerin gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO dahingehend auszulegen ist, dass sie die vorläufige Feststellung begehrt, ihre für die unter der Anschrift betriebene Spielhalle bis zum 30.06.2022 befristet erteilte Erlaubnisse gelte mangels (bestandskräftiger) Entscheidung der Behörde über ihren Erlaubnisantrag i.S.d. § 11 Abs. 1 BremSpielhG als fortbestehend. Ein solcher Antrag hätte jedenfalls keinen Erfolg, da er unbegründet wäre (vgl. zur anderen Rechtslage nach dem BremGlüG: VG Bremen, Beschl. v. 03.07.2023 – 5 V 1408/23).

Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 BremSpielhG gilt eine bis zum 30.06.2022 befristete Erlaubnis als fortbestehend bis zu einer Entscheidung der zuständigen Behörde, wenn über einen Erlaubnisantrag bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes (am 01.07.2022) noch nicht entschieden worden ist.

Indes gilt diese Fortgeltungsklausel – auch wenn für diese selbst keine zeitliche Obergrenze normiert ist – jedenfalls nicht über den 30.06.2023 hinaus. Dies ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang mit § 11 Abs. 2 BremSpielhG. Danach suspendierte diese Regelung für den Zeitraum zwischen 01.07.2022 und 30.06.2023 von der Einhaltung des Mindestabstandes von 500 Metern zu Schulen i.S.d. § 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und c sowie Nr. 2 des Bremischen Schulgesetzes oder einer Schule für Gesundheitsfachberufe sowie zu anderen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen und schrieb einen Mindestabstand von 250 Metern vor. Zugleich bestimmt § 11 Abs. 2 Satz 3 BremSpielhG, dass die Erlaubnisse bis zum 30.06.2023 zu befristen sind. Für die Erteilung einer Erlaubnis mit Geltung ab dem 01.07.2023 war der Antrag gemäß § 11 Abs. 4 Satz 1 BremSpielhG frühestens am 01.10.2022 und spätestens am 01.03.2023 zu stellen, wobei die Suspendierungsregelung des § 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 BremSpielhG keine Anwendung mehr findet. Mit diesen Bestimmungen wird die Geltung des 500-Meter-Abstandes ab dem 01.07.2023 festgelegt und soll deren Durchsetzung ab diesem Zeitpunkt sichergestellt werden. Zugleich sollte mit der Befristung zum 30.06.2023 die gleichberechtigte Teilnahme aller konkurrierender Wettvermittlungsstellen und Spielhallen an den durch die Verschärfung der Mindestabstandsregelungen erforderlich werdenden Auswahlentscheidungen gewährleistet werden.

Diese Erwägungen lassen sich ersichtlich auch auf die Geltungsdauer der Fortgeltungsfiktion übertragen, sodass die Fortgeltungsfiktion auch nach dem Sinn und Zweck der Übergangsbestimmungen in § 11 Abs. 1 und 2 BremSpielhG jedenfalls nicht

über den 30.06.2023 hinausgehen kann. Auch im Falle einer fiktiven Erlaubnisfortgeltung könnten die Mindestabstandsvorschriften und ein gleichberechtigtes Auswahlverfahren unterlaufen werden. Zugleich liegt es auf der Hand, dass ein Antragsteller, dessen Antrag auf Erlaubniserteilung ab dem 01.07.2022 (positiv) beschieden wurde und dessen Erlaubnis zwingend bis zum 30.06.2023 zu befristen war, nicht schlechter stehen kann als ein Antragsteller, dessen Antrag für diesen Zeitraum von der Behörde nicht beschieden wurde.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vorläufige Duldung für zwei Spielhallen). Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Beschluss ist - abgesehen von der Streitwertfestsetzung - die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses bei dem

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

einzulegen und innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch den ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird.

Gegen die Streitwertfestsetzung ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat. Die Beschwerde ist spätestens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt hat oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem

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einzulegen. Dr. Jörgensen Lammert Kaysers