Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 29.11.2019 – 3 L 505/19

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 30. September 2019 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 16. September 2019 wird hinsichtlich der Ziffern 1 bis 9 wiederhergestellt und hinsichtlich der Ziffern 11 bis 19 angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten.

Der Streitwert wird auf 7.875,00 Euro festgesetzt.

Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 30. September 2019 hinsichtlich der Ziffern 1 bis 9 der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 16. September 2019 wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern 11 bis 19 anzuordnen,

hat Erfolg.

Es kann offen bleiben, ob die in der Ordnungsverfügung vom 30. September 2019 enthaltene Begründung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entsorgungs- und Nachweiserbringungspflichten den Anforderungen von § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügt. Dafür spricht mit Blick auf die Ausführungen auf Seite 8 der angegriffenen Ordnungsverfügung freilich Vieles.

Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO in Fällen, in denen die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat (wie hier hinsichtlich der Ziffer 1 bis 9 der Ordnungsverfügung), wiederherstellen und in Fällen, in denen einem Widerspruch die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zukommt (wie hier gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 16 VwVfGBbg in Bezug hinsichtlich), anordnen. Voraussetzung hierfür ist, dass sich aufgrund der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung, bei der die Erfolgsaussichten in der Hauptsache in den Blick zu nehmen sind, ein überwiegendes Aussetzungsinteresse des Betroffenen gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse ergibt. Lässt sich bei der im gerichtlichen Eilverfahren gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung ohne Weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich rechtswidrig, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen bzw. wiederherzustellen, weil aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich die angefochtene Verfügung dagegen als offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an der Vollziehung das private Aussetzungsinteresse.

a) Hiervon ausgehend ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 30. September 2019 gegen die unter den Ziffern 4 bis 6 der Ordnungsverfügung getroffenen Entsorgungsanordnungen anzuordnen, weil insoweit durchgreifende rechtliche Bedenken bestehen. Die auf § 62 i.V.m. § 7 Abs. 2, § 15 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG) gestützten Anordnungen sind nach summarischer Prüfung mangels hinreichender Bestimmtheit formell rechtswidrig.

Nach § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 S. 1 VwVfGBbg muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein. Dies ist dann der Fall, wenn sein Inhalt im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten und ohne Weiteres erkennbaren Umständen für den Adressaten so vollständig, klar und eindeutig erkennbar ist, dass dieser sein Verhalten danach richten kann (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 37 Rn. 5 f.). Dabei ist nicht allein der verfügende Teil des Bescheids ausschlaggebend. Ungenaue Bezeichnungen im Tenor einer Verfügung können durch entsprechende Ausführungen und Erklärungen in der Begründung konkretisiert werden. Wenn der Verwaltungsakt einen vollstreckbaren Inhalt hat, muss er eine geeignete Grundlage für seine zwangsweise Durchsetzung bilden (BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18/03 – juris Rn. 53). Im Abfallrecht müssen zu entsorgende Gegenstände zumindest im groben Umriss beschrieben werden; wenngleich es ins Detail gehender Bezeichnungen nicht bedarf, wenn Verwechslungen ausscheiden oder die nähere Bezeichnung diversen Unrates schlechthin unmöglich ist (VGH Bayern, Beschlüsse vom 12. April 1999 – 20 B 98.3564 – juris Rn. 17 und vom 17. Mai 2011 – 20 CS 11.907 – juris Rn. 6).

Nach diesen Grundsätzen sind die dem Antragsteller aufgegebenen Entsorgungspflichten unter den Ziffern 4 bis 6 der Ordnungsverfügung zu unbestimmt. So wird dem Antragsteller nur auferlegt, den „auf dem Flurstück 161, Flur 2 abgelagerten Abfall in Form von Bauschutt und Bodenaushub“ (Ziffer 4), den „auf dem Flurstück 143, Flur 2, abgelagerten Abfall in Form von Bauschutt“ (Ziffer 5) und die „auf dem Flurstück 40/2, Flur 2 abgelagerten Abfälle in Form von 2 Altreifen“ (Ziffer 6) zu entsorgen, ohne das die Gegenstände hinsichtlich Beschaffenheit, Menge oder Lage näher bezeichnet werden. Auch die Begründung der Ordnungsverfügung gibt keine weiteren Aufschlüsse, welche konkreten Abfälle der Antragsteller entsorgen soll. Dies gilt zunächst hinsichtlich der in Ziffer 4 auferlegten Pflicht zur Entsorgung von „Bauschutt und Bodenaushub“. Der Begriff „Bauschutt“ ist weit zu fassen und umschließt ein Stoffgemisch aus mineralischen Bestandteilen, die bei Baumaßnahmen anfallen, wie zum Beispiel Beton, Backsteine, Ziegel, Mörtelreste, Fliesen, Glasbausteine, Keramik oder Sand (vgl. die Angaben bei Wikipedia, https://de.wikipedia.org/wiki/Bauschutt). Zwar ist der Begriff „Bodenaushub“ demgegenüber enger und bezeichnet die aus dem Baugrund ausgehobene Erde. Indes ergeben sich vorliegend deshalb Zuordnungsschwierigkeiten, weil der Bodenaushub in einem Waldgrundstück lagert und daher unklar ist, welche Erde durch den Antragsteller zu entsorgen ist. Selbst unter Heranziehung der in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Fotografien auf S. 8 bis 14 und 22, die vermutlich die zu entsorgenden Gegenstände auf dem Grundstück 161, Flur 2, abbilden, wobei auch dies schon nicht eindeutig ist, erschließt sich nicht, welches Erdmaterial und weiteren Gegenstände von der Ordnungsverfügung nun erfasst sein sollen. Neben die zweifelsfrei unter den Begriff „Bauschutt“ fallenden Steine und der eine Ziegel sind auf den Fotografien auch erhebliche Mengen an Grünschnitt und Gartenabfällen sowie auch vereinzelt auch ein Blumentopf, Verpackungsmaterial und Kunststoffe abgebildet. Ob der Antragsteller auch dies entsorgen soll, bleibt zweifelhaft. Anders wäre dies zu beurteilen, wenn der Betroffene die illegale Ablagerung der Gegenstände einräumte, da er dann auch wüsste, welche Abfälle gemeint sind. Allerdings bestreitet der Antragsteller dies hier. Daher oblag es dem Antragsgegner die zu entsorgenden Gegenstände näher zu konkretisieren, etwa durch sprachliche Klarstellungen oder durch Beifügung von Fotografien und einem Lageplan zur Ordnungsverfügung. Ohne dies fehlt es der Verfügung auch an einem vollstreckungsfähigen Inhalt.

Eine Notwendigkeit hierfür ergibt sich auch hinsichtlich des auf dem auf dem Flurstück 143, Flur 2, abgelagerten Bauschutts. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Flurstück um eine ehemalige Abfalldeponie handelt, auf der ausweislich der Fotografie auf S. 16 der Verwaltungsvorgänge und der im Brandenburg Viewer abrufbaren Luftbildaufnahme noch erhebliche Mengen unterschiedlicher Abfälle lagern. Ohne nähere Beschreibung der Lage und der Gegenstände ist der Ordnungsverfügung nicht eindeutig zu entnehmen, welchen Bauschutt der Antragsteller zu entsorgen hat. Da auch Angaben hinsichtlich des geschätzten Volumens oder der Menge fehlen, muss ein objektiver Dritter in der Stellung des Antragstellers die Ordnungsverfügung gar dahin verstehen, sämtliche auf der Mülldeponie lagernden Bauschutt zu entsorgen. Eine derartige Verpflichtung war vom Antragsgegner aber erkennbar nicht gewollt. Soweit der Antragsgegner den auf S. 7 der Verwaltungsvorgänge abgebildeten Schotterhaufen gemeint hat, lässt sich dies nur erahnen. Zudem reicht es grundsätzlich nicht aus, dass sich die gebotene Bestimmtheit erst durch einen Rückgriff auf Unterlagen, die sich bei den Akten befinden, ergibt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 37 Rn. 12).

Entsprechendes ergibt sich auch hinsichtlich der unter Ziffer 6 auferlegten Verpflichtung zur Entsorgung von zwei Altreifen, die auf dem zur gleichen Abfalldeponie gehörenden Flurstück 40/2 lagern sollen. Zwar lässt sich insoweit vermuten, dass es sich um die beiden auf der Fotografie auf S. 16 im Vordergrund abgebildeten Reifen handelt, obwohl im Hintergrund ein von Laub verdeckter dritter Altreifen erkennbar ist, der auch gemeint sein könnte. Diese Vermutung reicht, wie beschrieben, hier aber nicht aus.

b) Es kann dahinstehen, ob gegen die unter den Ziffern 1 bis 3 der angegriffenen Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen rechtliche Bedenken bestehen, da sich aus ihnen keine vollstreckbaren Ge- oder Verbote ergeben und es damit zumindest an einem Vollziehungsinteresse fehlt.

Rechtsgrundlage der Regelungen sind §§ 24 Abs. 1, 23 S. 1 des Brandenburgischen Abfall- und Bodenschutzgesetzes (BbgAbfBodG). Nach § 24 Abs. 1 BbgAbfBodG können die für den Vollzug des Abfall- und Kreislaufwirtschaftsrechts zuständigen Behörden die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen zur Erfüllung der Pflichten aus der Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften sowie zur Verhütung von Verstößen gegen die genannten Rechtsvorschriften treffen. Die durchzusetzende Pflicht ist vorliegend § 23 S. 1 BbgAbfBodG, wonach derjenige, der in unzulässiger Weise Abfälle verwertet oder beseitigt, insbesondere behandelt, lagert oder ablagert, zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verpflichtet ist.

Einer Inanspruchnahme von Personen auf der Basis dieser landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage zum Vollzug des Abfallrechts stehen die Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes grundsätzlich nicht entgegen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1991 – 7 C 2.91 – juris Rn. 15; Beschluss vom 5. November 2012 – 7 B 25.12 – juris Rn. 10; Urteil der Kammer vom 18. Juli 2018 – 3 K 1732/14 – juris Rn. 48). Insoweit kann auch eine Person, die keinen Besitz am Abfall hat, in die Position eines Abfallbesitzers und die damit verbundene Pflichtenstellung gewissermaßen „hineingezwungen“ werden; erst im Anschluss hieran stellen sich Fragen der weiteren Abfallentsorgung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87.86 – juris Rn. 3; Urteil vom 19. Januar 1989 – 7 C 82.87 – juris Rn. 11; Beschluss vom 5. November 2012 – 7 B 25.12 – juris Rn. 11). Denn zur Anordnung der (späteren) ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung ermächtigt § 24 Abs. 1 BbgAbfBodG nicht. Während die Vorschrift der reinen Gefahrenabwehr dient, zielt § 62 KrWG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab; in diesem Sinne können Anordnungen nach § 24 Abs. 1 BbgAbfBodG und solche nach § 62 KrWG aufeinander aufbauen, indem eine Person zunächst über § 24 Abs. 1 BbgAbfBodG in die Rolle des Abfallbesitzers „hineingezwungen“ wird und sie sodann potentieller Adressat einer Verfügung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Entsorgung nach § 62 KrWG ist (vgl. Urteil der Kammer vom 18. Juli 2018 – 3 K 1732/14 – juris Rn. 48 und 49).

Die Ziffern 1 bis 3 der angegriffenen Ordnungsverfügung sind entgegen des unbeholfenen und misslungenen Tenors dahingehend auszulegen, dass der Antragsgegner nur die Voraussetzungen für die Auferlegung konkreter an die Pflichtenstellung anknüpfender Entsorgungspflichten schaffen und nicht zu einem bestimmten Handeln, Dulden oder Unterlassen verpflichten wollte. Hierfür spricht neben der Darstellung der Rechtsprechung zum „Hineinzwingen“ in die Stellung eines Abfallbesitzers auch, dass in der Begründung zu den Ziffern 1 bis 3 im Übrigen auf die Ausführungen zu Ziffer 4 bis 6 verwiesen wird. Insbesondere wird nicht näher dargelegt, welche konkreten Beseitigungspflichten dem Antragsteller aus den Ziffern 1 bis 3 erwachsen sollen, die sich nicht schon aus den Ziffern 4 bis 6 ergeben. Dem Antragsgegner stand es offen, den Antragsteller – wie hier geschehen – durch eine selbständige Regelung zunächst in die Position des Abfallbesitzers hineinzudrängen und ihm in einer separaten Regelung die Entsorgung der Abfälle aufzuerlegen. Es wäre aber auch möglich gewesen, den Betroffenen lediglich zur Entsorgung zu verpflichten, sodass die Position des Abfallbesitzes konkludent zu prüfen wäre.

Ob der Antragsteller auf der Grundlage des § 24 Abs. 1 BbgAbfBodG in Bezug auf die in der Ordnungsverfügung benannten Abfälle rechtmäßig als Verhaltensverantwortlicher herangezogen wurde, kann ohne weitere Sachaufklärung nicht beurteilt werden und ist daher offen. Dies muss indes nicht entschieden werden, weil an einem Verwaltungsakt, der wie hier keinen vollziehbaren Inhalt hat, kein Vollziehungsinteresse besteht. Dies gilt auch deshalb, weil das Hineinbringen des Betroffenen in die Stellung eines Abfallbesitzers hier keine vollziehbaren Folgen zeitigt, da die Handlungsverpflichtung – wie dargestellt – formell rechtswidrig ist und daher ein öffentliches Vollziehungsinteresse daran nicht bejaht werden kann.

Nur ergänzend merkt die Kammer daher Folgendes an:

Eine Verhaltensverantwortlichkeit des Antragstellers lässt sich nicht zweifelsfrei auf die Bekundungen des Nachbarn H… stützen, weil schon nicht vollständig nachvollziehbar ist, was dieser genau gesehen haben will. Zudem bestreitet der Antragsteller die Vorwürfe. Das Gericht vermag nach dem Stand der Akten nicht mit hinreichender Sicherheit zu beurteilen, welche der Schilderungen glaubhafter ist. Der Sachverhalt kann sich sowohl so zugetragen haben, wie vom Antragsteller behauptet, als auch wie von dem Nachbarn H… bekundet. Nach alledem muss zur weiteren Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich der Nachbar H… sowie die vom Antragsteller zu seiner Entlastung benannten Personen, also die im Wohnhaus des Antragstellers tätigen Handwerker (hinsichtlich des Vorwurfs am 14. September 2018), Herr J… und Herr R… (hinsichtlich des Vorfalls am 10. Oktober 2018) sowie Herr L… (hinsichtlich des 3. Februar 2019) als Zeugen befragt werden. Von der Richtigkeit des entlastenden Vortrags des Antragstellers in Bezug auf die Ereignisse am 3. Februar 2019 scheint auch der Antragsgegner ausgegangen zu sein, wie aus seinem in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Schreiben an Herrn L… vom 21. Mai 2019 hervorgeht („sodass ich davon ausgehe, dass dieser Sachverhalt zutrifft“). Warum er nunmehr das Gegenteil annimmt, erschließt sich ohne Weiteres nicht. Dem Antragsgegner oblag es, die vom Antragsteller benannten Personen nach dem Wahrheitsgehalt der Schilderungen des Antragstellers zu befragen. Ein „Hineinzwingen“ in die Position eines Abfallbesitzers setzt voraus, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt einschließlich aller in Betracht kommenden Verantwortlichen zutreffend und möglichst erschöpfend ermittelt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2012 – OVG 11 B 10.09 – juris Rn. 45). Dies hat der Antragsgegner nur unzureichend getan. Zum anderen ist auch zu berücksichtigen, dass zwischen Herrn H… und dem Antragsteller Nachbarstreitigkeiten bestehen, sodass der Antragsgegner angesichts negativer Belastungstendenzen besonders gehalten war, den Wahrheitsgehalt der Vorwürfe zu überprüfen.

c) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die unter den Ziffer 7 bis 9 der angegriffenen Ordnungsverfügung angeordneten Verpflichtungen zur Erbringung von Entsorgungsnachweisen ist wiederherstellen. Denn die auf § 62 i.V.m. § 47 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, S. 2 KrWG gestützten Regelungen teilen das rechtliche Schicksal der Entsorgungsanordnungen (Beschluss der Kammer vom 20. Dezember 2017 – 3 L 346/17 –).

d) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die unter den Ziffern 14 bis 19 angedrohten Zwangsgelder ist gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Variante 1 VwGO mangels Vorliegens eines Vollziehungsinteresses anzuordnen.

Voraussetzung für die auf § 3 i.V.m. §§ 26, 27, 28, 30 VwVG gestützte Zwangsgeldandrohungen ist zwar nur das Vorliegen eines vollziehbaren Verwaltungsakts (hier in Form der Entsorgungsanordnungen und Nachweiserbringungspflichten); dieser muss nicht notwendigerweise rechtmäßig sein. Auch die Höhe der Zwangsgelder zwischen 25,00 bis 250,00 Euro und die im Rahmen der Androhungen bestimmten Fristen von einem Monat bzw. einem Monat und zwei Wochen sind angemessen. Indes fehlt es bei einem – hier formell – rechtswidrigen Grundverwaltungsakt an einem öffentlichen Vollziehungsinteresse für die Zwangsgeldandrohung.

e) Auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen unter den Ziffern 11 bis 13 ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen, weil auch diese sich nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweisen. Insoweit fehlt es schon an einem der Vollstreckung zugänglichen Grundverwaltungsakt. Gemäß § 3 Abs. 1 VwVGBbg kann nur ein Verwaltungsakt, der auf die Herausgabe einer Sache oder auf die Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden. Auch § 27 Abs. 1 S. 1 VwVGBbg stellt klar, dass nur Verwaltungsakte, die zu einer sonstigen Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichten, mit Zwangsmitteln vollstreckt werden (können). Wie oben ausgeführt, regeln Ziffer 1 bis 3 der angegriffenen Ordnungsverfügung allein die Stellung des Antragstellers als Abfallbesitzer; darüberhinausgehende Verhaltenspflichten begründen die Regelungen nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Streitwert ist gemäß § 52 Abs. 2 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG in der im Tenor benannten Höhe festzusetzen. Hinsichtlich der Entsorgungsanordnungen (Ziffern 4 bis 6) ist jeweils der Auffangwert heranzuziehen, da der bisherige Sach- und Streitstand keine genügenden Anhaltspunkte für eine anderweitige Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses des Antragstellers, von der angegriffenen Ordnungsverfügung verschont zu bleiben, bietet. Hinsichtlich der auferlegten Nachweiserbringungspflichten (Ziffer 7 bis 9) erscheint ein Streitwert von jeweils 250,00 Euro angemessen. Aufgrund der Vorläufigkeit des lediglich auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens ist der Wert zu halbieren. Der Umstand der Androhung von Zwangsgeldern bleibt bei der Bestimmung des Streitwerts außer Betracht.