Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 23.11.2017 – VG 1 K 5108/15

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteilvorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen die beabsichtigte Prüfung seiner Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Beklagten.

Mit Schreiben vom 1. Dezember 2015, das eine Rechtsmittelbelehrung (Klage) enthielt, teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er, wie bereits angekündigt, beabsichtige, die Haushalts- und Wirtschaftsführung für das Geschäfts- und Rechnungsjahr 2014 nach § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung zu prüfen. Die örtlichen Erhebungen sollten im Januar 2016 beginnen und durch 3 Personen, die namentlich benannt wurden, durchgeführt werden.

Diesem Schreiben war ein Gespräch zwischen den Beteiligten vom 7. Oktober 2015, vermittelt durch das Ministerium der Justiz für Europa und Verbraucherschutz (MdJEV), vorangegangen, in dem geklärt werden sollte, in welchem Umfang die Prüfung durchgeführt werden sollte. Es wurde ein Kompromiss gefunden, wonach die Klägerin dem Beklagten Unterlagen zur Verfügung stelle sollte, die schon einen Großteil des Prüfungsumfanges abdecken würden. Hierzu sollten der Prüfbericht der Wirtschaftsprüfer und Unterlagen zur Vermögenslage zählen. Der Beklagte regte an, die Prüfung als gestufte Verfahren durchzuführen. Zunächst sollte der größere Umfang der Prüfung durch Sichtung der übergebenen Unterlagen erfolgen; anschließend wollte der Beklagte über sein weiteres Vorgehen entscheiden. Die Entscheidung mündete dann in dem Schreiben vom 1. Dezember 2015.

Der Beklagte hatte die Klägerin zuletzt im Jahr 1998 geprüft.

Der Kläger hat am 23. Dezember 2015 Klage erhoben.

Er ist der Ansicht, dass die Klage zulässig sei, weil es sich bei dem Schreiben nicht nur um eine informelle folgenlose Absichtserklärung des Beklagten handele, sondern um eine Prüfungsankündigung in der Form eines belastenden Verwaltungsakts. Die Klage sei schon deshalb begründet, weil dem Beklagten die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten ihm gegenüber fehle. Er stehe als landesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts nicht „außerhalb der Landesverwaltung“. Soweit dem Beklagten nach der Landeshaushaltsordnung Aufgaben zugewiesen worden seien, würde damit nur seine verfassungsmäßige Stellung als eine selbstständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörde beschrieben. Exekutivbefugnisse seien damit nicht verbunden.

Außerdem scheide eine Prüfung durch den Beklagten schon deshalb aus, weil durch Gesetz bereits eine Prüfung im Rahmen der Recht- und Fachaufsicht durch § 19 des Brandenburgischen Rechtsanwaltsversorgungsgesetzes (BbGRAVG) als „positive anderweitige Regelung“ i.S. einer Ausnahme von der generellen Prüfung durch den Beklagten gesetzlich vorgesehen sei. Bei dieser Aufsicht würden die Bestimmungen über die Geschäftsplangenehmigungen, Vermögensanlagen, Rechnungslegung und Aufsichtsbefugnis des Gesetzes über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen entsprechend angewandt. Die Prüfung erfolge durch eine beauftragte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Dadurch sei eine angestrebte wirksame öffentliche Finanzkontrolle in einem Ausmaß gewährleistet, das auch vom Beklagten in dieser Form nicht zu erbringen sei.

Unabhängig davon, seien die Voraussetzungen dafür gegeben, dass er von der Prüfungsbefugnis des Beklagten auszunehmen sei. Die Landeshaushaltsordnung sehe vor, dass das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen und dem Beklagten Ausnahmen von der Prüfung zulassen könne, soweit kein erhebliches finanzielles Interesse des Landes bestehe. Einen entsprechenden Ausnahmeantrag, über den noch nicht entschieden worden sei, habe er am 19. September 1997 gestellt. Die Voraussetzungen für eine Ausnahmeentscheidung lägen vor.

Ein erhebliches finanzielles Interesse des Landes könne sich hier allenfalls aus den finanziellen Folgen des § 7 Absatz 3 S. 3 Brandenburgisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz ergeben. Soweit durch diese Bestimmung alle der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts für insolvenzunfähig erklärt worden seien, könne sich das finanzielle Interesse nur aus der Möglichkeit des § 12 Abs. 2 Insolvenzordnung ergeben, nach der Insolvenzschutz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer von für insolvenzunfähig erklärten juristischen Personen bestehe. Dass das damit verbundene Einstandsrisiko ein erhebliches finanzielles Interesse des Landes schaffe, wäre vom Beklagten darzulegen und könne aufgrund der von ihm getroffenen Maßnahmen wie Verlustrücklagen, Leistungskürzungen oder Nachschusspflichten und angesichts einer begrenzten Zahl von Mitarbeitenden minimiert und letztlich nicht mehr geltend gemacht werden. Es entspreche letztendlich dem Gebot verfassungskonformer Auslegung, dass ihr aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes ein Anspruch zustehe, von der Prüfung durch den Beklagten befreit zu werden. Soweit der Beklagte aus §§ 48, 55 Haushaltsgrundsätzegesetz seine Prüfungsbefugnis ableite, komme diese Norm nur dann zur Anwendung, wenn ein Fall der Zahlungsunfähigkeit überhaupt eintreten könne. Dies sei nicht der Fall.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 1. Dezember 2015 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Prüfungsankündigung vom 1. Dezember 2015 weise alle Merkmale eines Verwaltungsaktes auf, auch das Merkmal der Außenwirkung. Der Kläger verfüge über eine eigene Rechtsidentität außerhalb der Landesverwaltung. Im Verhältnis zum Landesrechnungshof als oberste Landesbehörde seien alle Einrichtungen Dritte, die nicht Teil der Gebietskörperschaft seien, welcher der Landesrechnungshof angehöre. Ihm sei es, ebenso wie einem Verfassungsorgan, das im Rahmen seiner verwaltungsrechtlichen Kompetenz befugt sei Verwaltungsakte zu erlassen, gestattet, Verwaltungstätigkeiten im Randbereich seiner Kernaufgaben durch Verwaltungsakt zu vollziehen. Die Landeshaushaltsordnung ermächtige ihn zum Erlass von Verwaltungsakten. Es handele sich bei den Regelungen in der Landeshaushaltsordnung nicht nur um eine bloße Aufgabenzuweisung, die die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 106 Absatz 3 S. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg wiedergebe, sondern um eigenständige Regelungen, die seinen Aufgabenkreis durch Gesetz erweitere. Er sei auch nicht aus Rechtsgründen gehindert, Verwaltungsakte zu erlassen, nur weil das Prüfungsverfahren als solches kein Verwaltungsverfahren im Sinne der Vorschriften des Verwaltungs-verfahrensgesetzes sei.

Der Kläger unterliege nach § 111 Abs. 1 S. 1 LHO der Prüfung nach der Landeshaushaltsordnung, weil gesetzlich nichts anderes bestimmt sei.

Bei der Auslegung des Ausnahmevorbehalts in § 111 Abs. 1 2. HS der Landeshaushaltsordnung gehe die Rechtsprechung, orientiert an § 48 Abs. 1 des Haushaltsgrundsätzegesetzes, davon aus, dass die grundsätzliche Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs nur durch eine positive anderweitige Regelung oder durch ein Schweigen des Gesetzes ausgeschlossen werden könne, das im Sinne einer gewollten abweichenden Regelung zu interpretieren sei. § 19 BbGRAVG stelle keine solche Ausnahme dar. Die dort normierte Aufsicht durch zwei Landesministerien unterscheide sich inhaltlich von den Zwecken einer Prüfung der Wirtschafts- und Haushaltsführung des Klägers nach § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung.

Der Kläger habe den Status einer juristischen Person des öffentlichen Rechts durch einen Hoheitsakt des Staates erlangt. Insofern sei es eine Pflicht des Staates auch auf sein Finanzgebaren zu achten, damit seine Funktionsfähigkeit auf finanzwirtschaftlichem Gebiet im Interesse der nachhaltigen Erfüllung seiner Aufgaben nicht gefährdet werde. Dieser Zweck könne nur durch die Prüfung der Wirtschafts- und Haushaltsführung des Klägers durch den Beklagten gewährleistet werden und nicht mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht.

Der Kläger könne sich auch nicht auf eine Freistellung von der Prüfung nach § 111 Abs. 2 der Landeshaushaltsordnung berufen. Auch wenn der Kläger keine Mittel aus öffentlichen Haushalten erhalte, sondern seine Aufgaben durch Pflichtbeiträge seiner Mitglieder finanziere, bedeute dies nicht, dass seitens des Landes kein erhebliches finanzielles Interesse an seiner Prüfung bestehe. Unabhängig davon fehle es - selbst wenn dem Ministerium 1997 tatsächlich ein Antrag zugegangen sei - an seinem Einverständnis für die begehrte Ausnahme vom Prüfungsgrundsatz.

Außerdem würde die Satzungsautonomie des Klägers nicht durch seine Prüfungsbefugnisse gefährdet. Die staatliche externe Finanzkontrolle durch ihn trete neben die interne Finanzkontrolle des Klägers aufgrund seiner Satzungsbestimmungen. Die Existenz dieser verschiedenen Kontrollebenen sei nach § 109 Abs. 2 S. 1 der Landeshaushaltsordnung gesetzlich gewollt. Zum Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gehöre auch, dass Regelungen, die den Kreis eigener Angelegenheiten einer Satzungsautonomie der Körperschaft überschreiten, vom Gesetzgeber selbst getroffen werden müssten. Dies habe der Gesetzgeber mit der Regelung in § 111 der Landeshaushaltsordnung getan.

Zudem beruhe das Selbstverwaltungsrecht des Klägers nur auf einfachem Recht und stehe daher unter dem Vorbehalt der näheren Ausgestaltung durch andere gesetzliche Regelungen. Autonome Entscheidungen des Klägers würden durch die externe Finanzkontrolle weder ausgeschlossen noch eingeschränkt. Er würde mit seiner Prüfungstätigkeit auch nicht in laufende finanzwirksame Entscheidungsprozesse des Klägers hineinwirken, sondern nur bereits getroffene Entscheidung und ihre Folgen aus haushaltsrechtlicher und wirtschaftlicher Sicht unter Berücksichtigung des selbst geschaffenen Satzungsrechts des Klägers bewerten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (3 Ordner - VG 1 K 5027/15) Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig - § 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Das Schreiben vom 1. Dezember 2015, mit dem die Prüfung des Klägers angekündigt worden war, stellt sowohl nach seiner Form (Rechtsmittelbelehrung) als auch nach seinem Inhalt (Haushalts- und Wirtschaftsprüfung des Geschäftsjahrs 2014, §§ 94, 95 nach der Landeshaushaltsordnung - LHO) einen Verwaltungsakt nach § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes i.V.m. dem Verwaltungsver-fahrensgesetz für das Land Brandenburg - VwVfG dar; es mangelt dem Schreiben nicht an einer Außenwirkung. Denn der Kläger ist im Verhältnis zum Beklagten Dritte; er gehört nicht zum behördlichen Innenbereich des Beklagten und er ist auch nicht Organ desselben Rechtsträgers (vgl. zum Ganzen: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 35 Rn. 124 ff und BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 8 C 5/09, juris Rn. 32 zu einem ähnlich gelagerten Fall (Prüfung der Industrie- und Handelskammern durch den Bayerischen Obersten Rechnungshof); OVG Bautzen, Beschluss vom 11. Dezember 2007 - 4 B 544/05, juris Rn. 3; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17. März 2006, - 3 LB 106/03, juris Rn. 40 ff.; VGH Kassel, Beschluss vom 21. November 2000 - 10 TG 2627/99 juris, Rn. 23 ff. m.w.N; Stackmann, DVBl. 1996, 414).

Der Verwaltungsakt ist auch formell und materiell rechtmäßig.

Der Kläger ist ausreichend angehört worden. Denn die Beteiligten standen vor der Prüfungsankündigung in einem mehrmonatigen engen Kontakt; es fanden Vorgespräche zur dieser beabsichtigten Prüfung statt.

Der Beklagte war auch befugt, gegenüber dem Kläger, einer landesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 1 des Gesetzes über das Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Land Brandenburg - BbgRAVG), einen Verwaltungsakt zu erlassen.

Die Prüfungsankündigung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 94, 111 Abs. 1 LHO, der inhaltsgleich mit §§ 94, 111 Bundeshaushaltsordnung (BHO) ist und für landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts gilt. Danach prüft der Landesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist.

Zudem ist in §§ 42 Abs. 1, 48 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) der haushaltsrechtliche Grundsatz möglichst lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts durch die Rechnungshöfe normiert. Sinn und Zweck dieses im Rahmen der Haushaltsreform von 1969 eingeführten Grundsatzes bestehen darin, den Übergang von der fiskalischen Haushaltswirtschaft zur konjunkturgerechten Ordnungspolitik durch eine Fortentwicklung der Rechnungsprüfung zur umfassenden Finanzkontrolle der öffentlichen Hand abzusichern, die über eine rechnungsabhängige Kontrolle des Haushaltsplanvollzuges hinausgeht und sämtliches finanzielles Gebaren der öffentlichen Hand erfasst. § 42 Abs. 1 HGrG sieht dementsprechend eine Prüfung der gesamten Haushaltsführung des Bundes und der Länder durch die Rechnungshöfe vor. Nach § 48 Abs. 1 HGrG ist dieses Gebot auf die landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts entsprechend anzuwenden, soweit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist, so dass vorbehaltlich dieser Ausnahme § 42 Abs. 1 HGrG grundsätzlich auch auf die Klägerin entsprechend anwendbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009, a.a.O., Rn. 18 m.w.N.).

Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich diesen Vorschriften die Befugnis des Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsakts entnehmen. Zwar beschränkt sich der Wortlaut der Norm auf die Regelung, dass eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts durch den Landesrechnungshof stattfindet. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber einen Verwaltungsakt zur Konkretisierung dieser Bestimmung für den Einzelfall nicht zulassen wollte und der Landesrechnungshof zur Um- und Durchsetzung seiner gesetzlich normierten Prüfungen auf die Hilfe des Gerichts in der Form einer allgemeine Leistungsklage gegen die landesunmittelbare Körperschaft angewiesen wäre.

Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes nicht notwendigerweise ausdrücklich geregelt sein muss. Vielmehr reicht es aus, dass sie sich dem Gesetz durch Auslegung entnehmen lässt. Eine solche - konkludente - Ermächtigung enthalten die oben zitierten gesetzlichen Regelungen. Mit Blick auf den Zweck dieser Vorschrift - dem Landesrechnungshof ein Prüfungsrecht einzuräumen - liegt es auf der Hand, dass das Normprogramm nur dann erfüllbar ist, wenn es der zuständigen Behörde auch erlaubt ist, die Regelung mittels Verwaltungsakts auf den Einzelfall umzusetzen, wie es hier auch geschehen ist. Auch wenn die Rechtsnatur der Prüfungsanordnungen, Auskunftsverlangen, Prüfungsmitteilungen umstritten ist, so handelt es sich bei den die Prüfung betreffenden Anordnungen, Mitteilungen und sonstigen Erlasse der Rechnungshöfe um hoheitliche Maßnahmen mit Außenwirkungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 7 C 9/02 juris, Rn. 10 m.w.N., BayVGH, Urteil vom 5. November 2007 - 22 BV 06.1281 juris, Rn. 14 m.w.N., OVG Schleswig-Holstein, a.a.O., Rn 41 ff. m.w.N., VGH Kassel, a.a.O., Rn. 23 ff. m.w.N.).

Ausgehend von Vorstehendem unterfällt der Kläger nach § 111 Abs. 1 LHO der Prüfung durch den Beklagten. Es ist auch keine Ausnahme von der Prüfung erkennbar.

Zwar sieht § 111 Abs. 1 LHO vor, dass die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts nur durchgeführt wird, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist, doch gibt es vorliegend für den Kläger keine anderweitigen Regelung durch Gesetz.

Aus dem Regelungszweck der § 111 Abs. 1 Satz 1 LHO bzw. §§ 48 Abs. 1, 42 Abs. 1 HGrG folgt, dass nur eine positive anderweitige Regelung oder ein Schweigen des Gesetzes, das im Sinne einer gewollten abweichenden Regelung zu interpretieren ist, den im Haushaltsgrundsätzegesetz verankerten Grundsatz lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Rechnungshof ausschließen können.

Eine positive anderweitige Regelung im Sinne des § 48 Abs. 1 HGrG liegt nur dann vor, wenn eine Vorschrift entweder eine ausdrückliche Ausnahme vom Prüfungsrecht des Rechnungshofs normiert oder eine mit dem Prüfungsrecht unvereinbare Regelung trifft. Dazu genügt es nicht, dass eine Bestimmung eine ähnliche Materie anders regelt oder sich zu einem in § 48 Abs. 1 HGrG erwähnten Komplex nicht verhält. Sie muss vielmehr die Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung in einer Weise regeln, die eine Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009, a.a.O., Rn. 18 m.w.N.). Daran mangelt es.

§ 19 des Gesetzes über das Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Lande Brandenburg (BbgRAVG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 4. Dezember 1995 (GVBl. I/95, [Nr.21], S.266) zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 13. März 2012 (GVBl. I/12, [Nr. 16]), der die Aufsicht über das Versorgungswerk der Rechtsanwälte regelt, normiert zur Überzeugung der erkennenden Kammer, trotz seiner weitreichenden Aufsichtsbefugnisse in Bezug auf die Geschäftsplangenehmigungen, Vermögensanlagen, Rechnungslegung und die Aufsichtsbefugnisse, die das Gesetz über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen einräumt, keine ausdrückliche Ausnahme vom Prüfungsrecht des Rechnungshofs oder trifft keine mit dem Prüfungsrecht unvereinbare Regelung.

Die Aufsicht über das Versorgungswerk dient nahezu ausschließlich der Wahrung der Interessen seiner Mitglieder und seiner leistungsberechtigten Angehörigen. Durch die Aufsicht soll sichergestellt werden, dass das Versorgungswerk deren Ansprüche auf die satzungsmäßigen Leistungen laufend und zukünftig erbringen kann (vgl. Begründung zur Neufassung des § 19 BbGRAVG; LT-Drs. 6/4949 zu Nr. 8 (§ 19 Abs. 7 der Neufassung).

Dies bedeutet, dass die Aufsicht, die hier einerseits als Rechtsaufsicht durch das Justizministerium und andererseits als Fachaufsicht durch das Wirtschaftsministerium stattfindet, keine mit dem Prüfungsrecht des Beklagten unvereinbare Regelung darstellt, sondern eine andere Regelung zur Überprüfung der Finanzen des Versorgungswerks der Rechtsanwälte.

Entgegen der Ansicht des Klägers findet durch diese Aufsicht, auch wenn sie gerade im Hinblick auf die Fachaufsicht detailreich durch die entsprechende Anwendung des Gesetzes über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen geregelt ist, keine nach §§ 105, 111 LHO angestrebte wirksame öffentliche Finanzkontrolle über das Versorgungswerk der Rechtsanwälte statt.

Die Aufsicht durch die zuständigen Ministerien können eine Prüfung nach § 111 Abs. 1 LHO durch den Beklagten nicht ersetzen. Denn das Prüfungsrecht des Beklagten ist, wie schon ausgeführt, als eigenständiges Kontrollinstrument neben der Aufsicht durch die Exekutive geregelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - 1 C 34/92, Rn. 64, juris). Der Landesrechnungshof wird als unabhängiges Organ staatlicher Finanzkontrolle aufgrund verfassungsgesetzlicher und einfachgesetzlicher Befugnisse tätig und unterstützt durch Informationen und Hinweise die Landesregierung hinsichtlich der effektiven und effizienten Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben (sogenannte Verwaltungskontrolle) sowie den Landtag bei der Wahrnehmung des Budgetrechts und bei der Kontrolle und Entlastung der Landesregierung (sogenannte Verfassungskontrolle).

Ausgehend von diesem Maßstab kann der Kläger auch mit seinem rechtlichen Ansatz, die Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte in Brandenburg vom 11. September 2015, wonach die Prüfung der Jahresrechnung sowie der Ordnungsgemäßheit der Geschäftsführung und die Wahrung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, geregelt in den §§ 38 ff. dieser Satzung, mit der Rechnungsprüfung kollidiere, so dass eine Prüfung durch den Beklagten entbehrlich sei, nicht durchdringen. Die satzungsmäßige - interne - Finanzprüfung, auch wenn sie unter Einbeziehung der Buchführung und des Lageberichts durch einen Wirtschaftsprüfer erfolgt (§ 39 Abs. 5 der Satzung), ersetzt nicht die vom Beklagten wahrzunehmende - externe - Finanzkontrolle. Beide Prüfungen haben neben-einander ihre jeweilige Rechtfertigung und schließen einander nicht aus. Der Haushalts- und Wirtschaftsführung ist daher weder identisch noch gleichartig mit der Prüfung der Jahresrechnung durch den Wirtschaftsprüfer (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995, 1 C 34/32 Rn. 59 ff., juris; BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, 8 C 53/09, Rn. 62, juris; Strackmann, die Prüfung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts durch die Rechnungshöfe, DVBl. 1996,414, 416).

Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung umfasst zwar auch Elemente der herkömmlichen Rechnungsprüfung, geht aber darüber hinaus. Sie beruht auf der Erkenntnis, dass in den Haushaltsplänen und Haushaltsrechnungen des Bundes und der Länder deren gesamte finanzwirtschaftliche Betätigung nicht vollständig zum Ausdruck kommt. Der Auftrag den Rechnungshöfe ist deshalb umfassend angelegt; nach § 88 Abs. 1 BHO und den gleich lautenden Bestimmungen der Landeshaushaltsordnungen soll es keine prüfungsfreien Räume geben. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung setzt weder begrifflich noch rechtlich das Vorhandensein eines Haushalts voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - 1 C 34/92 juris, Rn. 60 ff.; Stackmann, a. a. O, S. 415 f.).

Ein Schweigen des Gesetzes, das im Sinne einer gewollten abweichenden Regelung zu interpretieren ist, wonach der im Haushaltsgrundsätzegesetz verankerte Grundsatz einer lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren Körperschaften durch den Rechnungshof ausgeschlossen wird, ist nicht erkennbar.

Damit unterliegt der Kläger nach § 111 LHO den besonderen Vorschriften über die Finanzkontrolle der Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Der Kläger ist auch nicht nach § 111 Abs. 2 LHO im Wege einer Ausnahme von der grundsätzlichen Prüfungspflicht nach § 111 Abs. 1 LHO befreit.

Nach § 111 Abs. 2 LHO kann das für landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen und dem Landesrechnungshof Ausnahmen von § 111 Abs. 1 LHO zulassen, soweit kein erhebliches finanzielles Interesse des Landes besteht. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Zunächst erscheint es höchst zweifelhaft, ob sich der Kläger angesichts der im Jahre 1998 durchgeführten Prüfung durch den Landesrechnungshof Brandenburg noch auf einen aus seiner Sicht unbeschiedenen Ausnahmeantrag aus dem Jahr 1997 berufen kann. Eine Entscheidung zu diesem Antrag bzw. zu dieser Ausnahmemöglichkeit durch das zuständige Ministerium ist jedenfalls nicht ergangen und kann auch nicht durch das Gericht ersetzt werden oder erfolgen. Streitgegenständlich ist hier nur das Schreiben des Beklagten vom 1. Dezember 2015. Zuständig für die Ausnahmeentscheidung i. S. d. § 111 Abs. 2 LHO ist allein das Justizministerium und nicht der Beklagte.

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Ausnahmemöglichkeit nur im Rahmen eines Antragsverfahrens vom Justizministerium zu prüfen ist, oder ob eine Ausnahmeentscheidung auch von Amts wegen, z.B. auch auf Anregung des Finanzministerium oder des Beklagten, ergehen könnte.

Es kann deshalb auch dahinstehen, ob der in den neunziger Jahren gewechselte Schriftverkehr zwischen dem Kläger und dem Justizministerium und dem Finanzministerium mit dem Ziel erfolgte, eine Ausnahme von der Prüfungspflicht der Klägerin zu erreichen, ebenso, ob es tatsächlich ein erhebliches finanzielles Interesse des Landes an der Prüfung der Klägerin gibt oder nicht. Darüber hinaus mangelt es derzeit an dem nach § 111 Abs. 2 LHO erforderlichen Einvernehmen des Beklagten.

Vor diesem Hintergrund braucht auch nicht entschieden zu werden, ob sich aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) ein Anspruch des Klägers auf Befreiung von der Prüfung durch den Beklagten ergeben kann; denn für die von dem Kläger vorgetragene verfassungskonforme Auslegung, wonach ihm ein Anspruch auf die begehrte Ausnahmegenehmigung zustehe, besteht in diesem Rechtsstreit kein Raum.

Dadurch, dass die Ausnahmeentscheidung vom zuständigen Ministerium zu treffen ist, hat sich das erkennende Gericht im Rahmen dieses Urteils auch nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Entscheidung über eine Ausnahme von der Prüfungspflicht auseinander zu setzen.

In § 111 Abs. 2 LHO wird nur die Möglichkeit geschaffen, unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen zu erteilen. Eine Verpflichtung des Gerichts zu Gunsten des Klägers in dem hier zu entscheidenden Rechtsstreit - sozusagen inzident - eine Ausnahme von der grundsätzlichen Prüfungspflicht i.S. einer vorweggenommenen „Ermessenreduzierung“ auszusprechen, ergibt sich daraus nicht.

Die streitgegenständliche Prüfungspflicht ergibt sich zusätzlich auch noch - unabhängig von § 111 LHO - aus § 55 HGrG. Die einheitlich und unmittelbar für Bund und Länder geltende Vorschrift des § 55 HGrG ergänzt die gemäß § 48 Abs. 1 HGrG getroffenen Regelungen. Die eigenständige Bedeutung des § 55 Abs. 1 HGrG liegt vor allem darin, dass diese Vorschrift weder den Vorbehalt einer anderweitigen gesetzlichen Regelung - wie u.a. in § 48 Abs. 1 HGrG - noch eine Freistellungsmöglichkeit durch die Exekutive enthält und somit einen Prüfungsverzicht nicht zulässt (OVG Bautzen, Urteil vom 25. August 2015 - 4 A 46/14, a.a.O., Rn. 47 m.w.N.).

Nach § 55 Abs. 1 HGrG prüft der Rechnungshof des Landes die Haushalts- und Wirtschaftsführung der juristischen Person des öffentlichen Rechts, die nicht Gebietskörperschaft, Gemeindeverband, Zusammenschluss von Gebietskörper-schaften oder Gemeindeverbänden oder Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts nach Art. 137 Abs. 5 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind, wenn zu ihren Gunsten eine Garantieverpflichtung des Bundes oder eines Landes gesetzlich begründet ist. Andere Prüfungsrechte, die nach § 48 HGrG begründet werden, bleiben unberührt (vgl. § 55 Abs. 1 S. 3 HGrG). Zu Gunsten des Klägers ist eine Garantieverpflichtung begründet.

Unter einer Garantieverpflichtung im Sinne des § 55 Abs. 1 HGrG, die eine Prüfungspflicht auslöst, ist eine unter bestimmten Voraussetzungen fällige Zuschussverpflichtung zu verstehen. Die Garantieverpflichtung muss unmittelbar - wenn auch nicht der Höhe nach - durch Gesetz festgelegt sein; eine Rechtsverordnung reicht nicht aus. Das Prüfungsrecht des Rechnungshofs ist bereits bei Bestehen einer gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung gegeben, eine tatsächliche Inanspruchnahme der Garantie ist nicht erforderlich (Eibels-häuser/Wallis, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht § 55 HGrG Rn. 5). Diese Voraussetzungen erfüllt § 12 Insolvenzordnung (InsO).

Nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 InsO können im Falle der Zahlungsunfähigkeit oder der Überschuldung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, für die ein Land das Insolvenzverfahren für unzulässig erklärt hat, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der insolvenzunfähigen Körperschaft von dem Land die Leistungen verlangen, die sie im Falle der Eröffnung eines Insolvenzverfahrens nach den Vorschriften des Dritten Buches des Sozialgesetz-buches über das Insolvenzgeld von der Agentur für Arbeit und nach den Vorschriften des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom Träger der Insolvenzsicherung beanspruchen könnten. § 12 Abs. 2 InsO bildet damit eine eigenständige Anspruchsgrundlage, die an die Stelle der sonst eingreifenden sozial- oder arbeitsrechtlichen Anspruchsgrundlagen tritt (Braun/Bußhard, Kommentar zur InsO, 7. Aufl., 2017, § 12 Rn. 3).

Von der Möglichkeit, Körperschaften des öffentlichen Rechts für insolvenzunfähig zu erklären, hat das Land Brandenburg Gebrauch gemacht. Es hat in § 7 Abs. 2 S. 3 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Brandenburg (VwVGBbg) bestimmt, dass über das Vermögen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts ein Insolvenzverfahren nicht stattfindet. Danach hat das Land Brandenburg für den Fall der Zahlungsunfähigkeit oder der Überschuldung einer nicht insolvenzfähigen juristischen Person des öffentlichen Rechts für den Arbeitslohn und die Betriebsrenten der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einzustehen. Das beruht darauf, dass eine juristische Person, über deren Vermögen ein Insolvenzverfahren unzulässig ist, nicht den Beitrags- und Umlagepflichten nach dem Sozialgesetzbuch und dem Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung unterliegen. Der Gesetzgeber trägt durch die Garantieverpflichtung dem Interesse der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an einem Schutz ihrer Ansprüche auf Arbeitsentgelt und Betriebsrenten für den Fall einer Insolvenz auf andere Weise Rechnung. So wird durch die Regelung des § 12 Abs. 2 InsO ein Land, das eine juristische Person für "insolvenzverfahrensunfähig" erklärt hat, im dennoch eingetretenen Insolvenzfall verpflichtet, den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern selbst die Leistungen zu erbringen, die im Falle der Zulässigkeit eines Insolvenzverfahrens anderweitig erbracht worden wären. Bei diesem Normverständnis bleibt für die von dem Kläger angenommenen Einschränkungen kein Raum mehr. Denn es kommt insoweit ausschließlich auf die abstrakt-generelle Möglichkeit der Inanspruchnahme der Garantieerklärung an.

Der Kläger kann sich im Hinblick auf die Prüfung seiner Haushalts- und Wirtschaftsführung auch nicht auf die Verletzung von ihm oder seinen Mitgliedern zustehenden Grundrechten berufen.

Dabei kann offenbleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit dem Kläger überhaupt Grundrechte zustehen; juristische Personen des öffentlichen Rechts sind über Art. 19 Abs. 3 GG nur dann in den Schutzbereich der Grundrechte einbezogen, wenn ihre Bildung und Betätigung Ausdruck der freien Entfaltung natürlicher Personen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1967 - 1 BvR 578/63 - juris; Beschluss vom 5. April 1993 - 1 BvR 294/93 NVwZ 1994, 262).

Der Kläger könnte nach diesem Maßstab zwar, soweit er die gemeinsamen Versorgungsinteressen seiner Mitglieder wahrnimmt, grundsätzlich als Träger bestimmter Grundrechte in Betracht kommen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. März 1992 - 1 C 31/89 juris Rn. 17). Allerdings können die in Betracht kommenden Abwehrrechte nicht weitergehen als diejenigen, die einer privaten Person zustehen.

Durch die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung wird weder die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) noch die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) berührt oder unzulässig eingeschränkt.

Der dem Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Land Brandenburg vom Gesetzgeber zur Verfügung gestellte Rahmen sieht von Anfang an die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Rechnungshof vor. Sollte in der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers ein Eingriff in die Berufsausübung zu sehen sein, so beruht er jedenfalls auf gesetzlicher Grundlage und dient vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls. Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Klägers scheidet ebenfalls aus, weil sie nur innerhalb der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist, zu der das Haushaltsgrundsätzegesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder gehören (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - 1 C 34/92, a.a.O., Rn. 75).

Die Prüfungsanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig. Sie betrifft ein abgelaufenes Haushaltsjahr (2014) und greift deshalb weder in unzumutbarer Weise in den laufenden Betrieb des Klägers ein, noch ist sie überflüssig, weil sie auf bereits durch anderweitige Prüfungen ermittelte Sachverhalte zielt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.

Das erkennende Gericht hat die Berufung gegen seine Entscheidung zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Der Rechtsstreit wirft die grundsätzliche Frage auf, ob für den Beklagten durch § 111 LHO eine Prüfungskompetenz im Hinblick auf den Kläger eröffnet ist, die mittels Verwaltungsakt durchgesetzt werden kann und ob § 19 BbGRAVG aufgrund seiner versicherungsaufsichtsrechtlichen detaillierten Regelungen im Wege einer erweiternden Auslegung als ein Gesetz angesehen werden kann, das „etwas anderes bestimmt“ i.S.d. § 111 Abs. 1 S. 1 LHO. Bisher gibt es dazu keine obergerichtliche Rechtsprechung für das Land Brandenburg.

Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte hat das Gericht den Auffangwert zugrunde gelegt.