Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 05.09.2019 – 3 K 2260/16

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Klägerin begehrt die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle.

Die Klägerin ist Betreiberin von zwei Spielhallen in der Stadt S.... Für die in der J..., 1..., befindliche Spielhalle erhielt sie am 14. Februar 2003 die Erlaubnis nach § 33 i GewO zum Betreiben einer Spielhalle. Auf den Hinweis des Beklagten, dass die fünfjährige Übergangsfrist für den Betrieb genehmigter Spielhallen ab Inkrafttreten des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 am 1. Juli 2012 (GVBl. 2012 S. 318, 319, 392) (GlüStV) zum 30. Juni 2017 auslaufe, beantragte sie mit Schreiben vom 7. Januar 2016 für beide Spielhallen die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 Brandenburgisches Spielhallengesetz vom 4. April 2013 (GVBl.I/13, [Nr. 10]) (BbgSpielhG).

Mit Bescheid vom 31. März 2016 lehnte der Beklagte den Antrag in Bezug auf die Spielhalle in der J... ab und setzte Verwaltungsgebühren in Höhe von 425,00 Euro fest. Zur Begründung der Ablehnung führte er aus, dass der Mindestabstand zu einer anderen Spielhalle von 500 Metern gemäß § 3 Abs. 1 BbgSpielhG nicht eingehalten werde und die Klägerin nicht gemäß § 7 Abs. 1 BbgSpielhG über die älteste Erlaubnis nach § 33 i GewO verfüge.

Den am 13. April 2016 eingelegten Widerspruch wies der Landrat des Landkreises U...mit Widerspruchsbescheid vom 2. Juni 2016 zurück, der der Klägerin am 3. Juni 2016 zugestellt wurde. Zur Begründung der Ablehnung führte er ergänzend zu den Ausführungen im Ablehnungsbescheid aus, dass sich die nächstgelegene Spielhalle in der B..., befinde. Zwischen dieser Spielhalle und der Spielhalle der Klägerin lägen deutlich weniger als 500 Meter in direkter Linie, weshalb aufgrund der Unterschreitung des Mindestabstandes für eine der beiden Spielhallen keine Spielhallenerlaubnis erteilt werden könne.

Die Klägerin hat am 1. Juli 2016 Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus, dass die hier maßgeblichen Regelungen des BbgSpielhG formell und materiell verfassungswidrig seien, weshalb auch die Ablehnung des Antrags rechtswidrig sei.

Es fehle an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Brandenburg. Für die hier maßgebliche Regelung in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG enthalte Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG keine Kompetenzzuweisung an die Länder. Ausweislich der Gesetzesbegründung sei die Länderkompetenz auf Regelungen mit besonderem örtlichem Bezug beschränkt und auf solche Materien, die eine einheitliche Regelung nicht zwingend erforderte. Weil der Bund auf dem Gebiet des Rechts der Wirtschaft von seiner vorrangigen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz etwa durch Erlass der Gewerbeordnung, der Spielverordnung und des Gaststättengesetzes Gebrauch gemacht habe, fielen zudem nur Materien nach § 33 i GewO mit rein örtlichen Regelungsbezug in die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Weil das Abstandsgebot aus § 3 Abs. 1 BbgSpielhG eine allgemeine landesweite Geltung habe und somit nicht an die konkrete Situation vor Ort anknüpfe, fehle es für die Regelung an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Brandenburg. Es obliege dem Bund zu entscheiden, wo und in welchem Umfang Geldspielgeräte aufgestellt werden dürften. Unter das Recht der Spielhallen im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG könne nur die Regelung der Gestaltung der Spielhallen fallen. Darüber hinaus beträfe das Abstandsgebot die Nutzung von Grund und Boden, da mit dem Instrument dem sogenannten „Trading-Down-Effekt“ von Spielhallen begegnet werden solle. Die Zwecksetzung der Regelung sei demnach bauplanungsrechtlicher Natur und somit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG zuzuordnen, von der der Bund mit Sperrwirkung gegenüber den Ländern in Gestalt des BauGB und der BauNVO abschließend Gebrauch gemacht habe.

Die Regelungen seien auch materiell verfassungswidrig, weil sie die Berufsfreiheit und das Eigentum der Spielhallenbetreiber verletzten. Das Abstandsgebot habe enteignenden Charakter, weil sich Räume, die bisher für Spielhallenbetriebe bestimmt gewesen seien, in Zukunft kaum anders nutzen ließen. Da es für Spielhallenbetreiber mit bestandskräftigen Erlaubnissen nach § 33 i GewO keine Übergangsfrist und keine Enteignungsentschädigung gebe, sei die Regelung verfassungswidrig. Außerdem führe das Abstandsgebot in Kombination mit den bauplanungsrechtlichen Beschränkungen zu einem faktischen Errichtungsverbot für neue Spielhallen. Das Abstandsgebot stelle somit eine objektive Berufswahlbeschränkung dar, welche nur dann zulässig sei, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten und verhältnismäßig sei. Diese hohen Anforderungen seien vorliegend erkennbar nicht erfüllt, weil der Nutzen und die Wirksamkeit eines Mindestabstands zwischen Spielhallen durch nichts belegt seien. Dies werde dadurch bestätigt, dass die Bundesländer willkürlich Mindestabstände zwischen den Spielhallen von 100 Metern und 500 Metern festgelegt hätten. Es gebe keine gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse dazu, dass schwere Gefahren von einer besonderen Nähe von Spielhallen zueinander ausgingen oder dass durch einen Mindestabstand zwischen Spielhallen die Eindämmung des Spielbetriebs erreicht werden könnte. Außerdem habe das Land Brandenburg mit einem Radius von 500 Metern Luftlinie deutschlandweit mit den strengsten Maßstab festgelegt, ohne eine ausdrückliche Ausnahmeregelung vorzusehen, die beim Vorliegen besonderer Umstände eine Abweichung hiervon zulasse. Da in den meisten anderen Bundesländern wesentlich geringere Abstände gefordert würden, sei nicht nachvollziehbar, weshalb im Land Brandenburg ein Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zur Erreichung der damit verfolgten Ziele erforderlich sei. Weiterhin fehlten Vorgaben dazu, wie und mit welchem hinreichend sicheren Messsystem die Abstandsmessung genau durchzuführen sei. Hierbei handele sich um wesentliche Aspekte, die nicht den zuständigen Behörden überlassen werden dürften, sondern vom Landesgesetzgeber klar hätten geregelt werden müssen.

Selbst wenn die Regelungen nicht verfassungswidrig und somit anwendbar wären, sei nicht erkennbar, weshalb dem anderen Spielhallenbetrieb der Vorzug gebühre. Jedenfalls müsse die Regelung zum Mindestabstand verfassungsgemäß dahingehend ausgelegt werden, dass der Abstand im Einzelfall dann unterschritten werden könne, wenn die örtlichen Gegebenheiten ein einfaches Wechseln zwischen den Spielhallen nicht zuließen. Vorliegend fehle eine direkte Verbindung oder Sichtbarkeit zwischen den Spielhallen, weshalb die Spielhallenerlaubnis trotz der Unterschreitung des Mindestabstands aufgrund einer verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahme hiervon zu erteilen gewesen wäre. Bei dem in § 7 Abs. 1 BbgSpielhG vorgesehenen Kriterium der ältesten Erlaubnis gemäß § 33 i GewO für die Ermittlung des Betriebs, der nach Ablauf der Übergangsfrist von fünf Jahren im Falle einer Mindestabstandsunterschreitung die Spielhallenerlaubnis erhalten solle, handele es sich ferner um kein taugliches bzw. rechtswirksames Abgrenzungsmerkmal. Denn hierbei werde verkannt, dass Betrieben mit einer älteren Erlaubnis mehr Zeit zur Verfügung gestanden habe, die getätigten Investitionen zu amortisieren, als Betrieben mit einer jüngeren Erlaubnis und das Vertrauen letzterer deshalb schutzwürdiger einzustufen sei als dasjenige der Betriebe mit älteren Erlaubnissen. Bei dem Kriterium des Alters der Erlaubnis könne es sich allenfalls um eines von vielen Kriterien handeln. Bei der Auswahlentscheidung müssten weitere sachliche Auswahlkriterien im Einzelfall geprüft werden, wie unter anderem die persönliche Zuverlässigkeit der Spielhallenbetreiber. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut von § 7 Abs. 1 BbgSpielhG, wonach nur grundsätzlich die älteste Erlaubnis gemäß § 33 i GewO ausschlaggebend sei. In dem Ausgangsbescheid sei rechtswidrig ausschließlich auf das Alter der Erlaubnisse abgestellt worden. Zwar habe der Landrat des Landkreises Uckermark versucht, diesen Mangel im Widerspruchsverfahren zu heilen, indem er zusätzlich geprüft habe, ob die konkurrierenden Betreiber gegen gewerbliche Verpflichtung, arbeitsrechtliche Belange oder Vorgaben nach dem BbgSpielhG verstoßen hätten. Dabei seien jedoch zahlreiche weitere Kriterien zu beachten gewesen, welches vorliegend nicht geschehen sei. Insbesondere hätte die Auswahlentscheidung Erwägungen enthalten müssen, wie die Standortkapazität bestmöglich ausgeschöpft werden könne.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 31. März 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Juni 2016 zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis gem. § 2 Abs. 1 Brandenburgisches Spielhallengesetz - BbgSpielhG - zum Betrieb der Spielhalle in der J... zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung der Ablehnung verweist er auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und führt ergänzend aus, dass das Abstandsgebot sachgerecht, jedenfalls von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt sei. Die Schutzziele Suchtprävention und Jugendschutz könnten mit dem Abstandsgebot erreicht werden. Eine einheitliche Festlegung eines Mindestabstandes von 500 Metern Luftlinie sei nicht unverhältnismäßig und diene der Verwaltungsvereinfachung sowie der einheitlichen Behandlung der Spielhallenbetreiber. Gleiches gelte für das Absehen von der Festlegung einer Methode zur Ermittlung der Entfernung. Außerdem sei die Bebauung bzw. Wegeverhältnisse zwischen den beiden Spielhallen irrelevant, zumal die Wegstrecke, ebenso wie der Luftabstand, zwischen den Spielhallen, unter 200 Meter betrage. Die Regelung, dass ein Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie einzuhalten ist, sei auch hinreichend genau. Die Regelung spreche nicht von einem Mindestabstand zwischen den Eingangstüren der Spielhallen, sondern zwischen den Spielhallen. Damit sei der jeweils kürzeste Abstand zwischen den Außengrenzen der Räumlichkeiten der Spielhallen maßgeblich. Auf dieser Grundlage könne eine konkrete Messung vorgenommen werden.

Mit Bescheid vom 28. Juni 2017 hat der Beklagte der Klägerin auf der Grundlage der Härtefallregelung in § 7 Abs. 2 BbgSpielhG eine Erlaubnis zum Weiterbetrieb der streitgegenständlichen Spielhalle bis zum 31. Dezember 2020 erteilt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid vom 31. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Juni 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der Spielhallenerlaubnis nach § 2 Abs. 1, Abs. 2 BbgSpielhG.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG bedarf die Betreiberin oder der Betreiber einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach diesem Gesetz. Das heißt für Altspielhallen, die bereits über eine Erlaubnis nach § 33 i GewO verfügen, dass der Erlaubnisvorbehalt nach dem BbgSpielhG zu der bereits vorhandenen Erlaubnis hinzutritt und zusätzliche Anforderungen für die Fortsetzung des Betriebs setzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16/16 –, juris Rn. 29.).

Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG ist die Erlaubnis nach Abs. 1 zu versagen, wenn die Errichtung der Spielhalle den Beschränkungen des § 3 widerspricht. Nach § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie einzuhalten. Aus der Gewerbefreiheit folgt demnach ein Rechtsanspruch der Klägerin auf die begehrte Erteilung der Spielhallenerlaubnis, wenn kein Versagungsgrund nach § 2 Abs. 2 BbgSpielhG, insbesondere keine Unterschreitung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen gemäß § 3 BbgSpielhG, vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16/16 –, juris Rn. 24.).

Dem Anspruch der Klägerin steht die Unterschreitung des in § 2 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 BbgSpielhG normierten Mindestabstands zwischen Spielhallen entgegen.

I. Das in § 2 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 BbgSpielhG geregelte Abstandsgebot ist sowohl in formeller Hinsicht als auch in materieller Hinsicht verfassungsgemäß.

1. Das Abstandsgebot ist verfassungsgemäß. Es ist dem Recht der Spielhallen zuzuordnen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich aus der konkurrierenden Kompetenz des Bundes herausgenommen wurde und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfällt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12, u. a. –, juris Rn. 97 ff., 111.). Eine Begrenzung des Rechts der Spielhallen entsprechend der Auffassung der Klägerin auf den Regelungsgehalt des §§ 33 i GewO oder auf Regelungen für einen einzelnen Spielhallenstandort lässt sich weder dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG noch der Entstehungsgeschichte der Neufassung der Regelung im Rahmen der Föderalismusreform im Jahre 2006, systematischen Erwägungen oder dem Telos der Vorschriften entnehmen (vgl. dazu die ausführlichen Erläuterungen des BVerfG, a. a. O., Orientierungssatz 1b und Rn. 104, 111.). Bei Abstandsgeboten besteht zudem, entgegen der Auffassung der Klägerin, ein regionaler Bezug insofern, als die Länder je nach vorhandener Spielhallendichte und den regionalen Gegebenheiten unterschiedliche Mindestabstände vorgeben können (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 111.). Die Zuständigkeit des Bundes für das auch das Bauplanungsrecht umfassende Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber den Vorschriften der Länder zu den Abstandsgeboten. Zum Bodenrecht gehören nur die Vorschriften, die die rechtlichen Beziehungen einer Person zu Grund und Boden und die Art und Weise seiner baulichen Nutzbarkeit unmittelbar zum Gegenstand haben. Abstandsgebote haben dagegen die Art und Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Vermeidung der von diesem typischerweise ausgehenden Gefahren, somit nicht die Beziehung der Spielhallenbetreiber zu Grund und Boden oder eine Regelung der konkurrierenden Bodennutzung zum Gegenstand (vgl. BVerfG, a. a. O., Orientierungssatz 1c und Rn. 114 f.).

2. Das Abstandsgebot in § 2 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ist materiell verfassungsgemäß. Es ist mit den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar und hinreichend bestimmt.

Das Abstandsgebot in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG untersagt in einem Radius von 500 Metern Luftlinie die Erteilung der neuen Erlaubnis für mehrere Spielhallen. Die Anwendung des Abstandsgebots kann, wie im Falle der Klägerin, zu einer Aufgabe des Spielhallenbetriebs führen und somit einen gewichtigen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber begründen. Bei der Regelung handelt es sich um objektive Berufszulassungsregelung, die sich nur durch die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher Gefahren für hinreichend gewichtige Gemeinschaftsgüter rechtfertigen lässt (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 130 ff. für die Abstandsgebote mit entsprechenden Zielsetzungen in den Ländern Berlin und Saarland; VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 14.). Bei der Bewertung, ob der Eingriff durch das mit einer Regelung verfolgte Ziel gerechtfertigt ist, steht dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt dahingehend überprüfbar ist, ob die Bewertung offensichtlich fehlerhaft war (BVerfG, a. a. O., Rn. 137.). Derartige Anhaltspunkte konnte das Gericht im Anschluss an die genannte Entscheidung des BVerfG nicht feststellen.

Ausweislich der Gesetzesbegründung für das Abstandsgebot in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG soll sichergestellt werden, dass den Spielern nach dem Verlassen einer Spielhalle ausreichend Zeit zum Nachdenken und zum Abbruch eines unkontrollierten Spielverhaltens gewährt wird (vgl. LT-Drs. 5/5076, Seite 10.). Ziel des Abstandsgebots ist somit die Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren. Hierbei handelt es sich um ein besonders gewichtiges und legitimes Gemeinwohlziel, da die Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 133 m. w. N.). Das Abstandsgebot führt zu einer Reduzierung der Spielhallendichte und einer Verringerung der Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielautomaten, womit es geeignet ist, die Suchtgefahr zu senken (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 151.). Vor dem Hintergrund des dem Gesetzgeber zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums kommt es nicht darauf an, ob, wie von der Klägerin gefordert, der Nutzen und die Wirksamkeit eines Mindestabstands zwischen Spielhallen konkret belegt sind. Ein milderes, gleichermaßen effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung der Klägerin hätte nicht, in Anlehnung an die Regelungen in anderen Bundesländern, nur ein geringerer Mindestabstand als die festgeschriebenen 500 Meter gefordert werden dürfen. Auch musste nicht auf die Wegstrecke abgestellt werden, sondern konnte die Luftlinienentfernung zwischen den Spielhallen als maßgeblich bestimmt werden. Schließlich bedarf es auch keiner Abweichungsmöglichkeit von den Mindestabstandsanforderungen. Denn ein ausnahmslos einzuhaltender Abstand von 500 Metern Luftlinie ist besser geeignet zur Reduzierung der Spielhallendichte beizutragen, als ein geringerer Abstand, der sich nach der regelmäßig längeren Wegstrecke bemisst, weshalb die getroffenen Festlegungen im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bleiben (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 153.). Es steht in dem Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers, ob er einen größeren oder geringeren Abstand für eine effektive Zielerreichung für erforderlich erachtet, weshalb Regelungen in anderen Bundesländern mit geringeren Mindestabständen nicht zur Begründung eines offensichtlichen Fehlers taugen. Die Festlegung unterschiedlicher Mindestabstände ist vielmehr Ausdruck des Regionalbezugs der Regelung (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 111.). Das Abstandsgebot ist auch angemessen. Wegen der schweren wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Spielsucht für die Betroffenen und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels ist den Gemeinwohlzielen der Suchtprävention und des Spielerschutzes ein besonders hohes Gewicht beizumessen. Vor diesem Hintergrund ist es den Spielhallenbetreibern zumutbar, die neuen Erlaubnisanforderungen einzuhalten und die daraus folgenden wirtschaftlichen Einbußen hinzunehmen (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 158 f.; VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn.14; Beschluss vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 –, juris Rn.15.). Außerdem wird die Schwere des Eingriffs vorliegend in zweifacher Weise verringert (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 183, für eine entsprechende Regelung im Saarländischen Spielhallengesetz; VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 24; Beschluss vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 – juris Rn. 29.). Der brandenburgische Gesetzgeber hat, entgegen der Behauptung der Klägerin, eine Übergangsfrist in § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG von fünf Jahren seit Inkrafttreten des GlüStV vorgesehen, innerhalb derer der Spielhallenbetreiber den Betrieb auf der Grundlage der alten Genehmigung fortsetzen und alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen konnte, um die Verluste nach der Betriebseinstellung zu minimieren oder eine Fortsetzung des Betriebs an anderer Stelle in die Wege zu leiten. Weiterhin sieht § 7 Abs. 2 BbgSpielhG eine Härtefallregelung vor, die im Einzelfall selbst nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist eine Fortsetzung des Spielhallenbetriebs ermöglicht. Von dieser Regelung hat der Beklagte vorliegend zugunsten der Klägerin mit Bescheid vom 28. Juni 2017 Gebrauch gemacht. Vor diesem Hintergrund ist auch eine Regelung mit einem Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie und ohne Ausnahmemöglichkeit angemessen (so im Ergebnis auch VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 24; Beschluss vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 –, juris Rn. 29.).

Die Regelung ist auch hinreichend bestimmt. Im Ausgangspunkt gilt, dass eine gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind (BVerfG, a. a. O., Rn. 182.). Diesen Anforderungen wird die Regelung zum Abstandsgebot gerecht. Zunächst ergibt sich im Auslegungswege, dass das Abstandsgebot entgegen dem Wortlaut von § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG, wonach die Anforderungen nach § 3 BbgSpielhG nur bei Errichtung gelten, während in § 2 Abs. 2 Nr. 3 BbgSpielhG ausdrücklich die Errichtung und der Betrieb aufgeführt sind, auch beim fortgesetzten Betrieb einer Spielhalle greift. Dies folgt bereits daraus, dass andernfalls das mit dem Abstandsgebot verfolgte Ziel nicht erreicht werden könnte, wenn bestehende Spielhallen nicht von der Regelung erfasst wären. Denn die Neuregelung soll gerade die von den vorhandenen Spielhallen ausgehende und damit bereits bestehende Suchtgefahr verringern und nicht der Verwirklichung einer nur befürchteten Gefahr entgegenwirken. Dieses Verständnis stützt die Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG. Danach sollen durch die Regelungen die Beachtung der Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle zur Voraussetzung für die Erteilung der Erlaubnis gemacht werden (LT-Drs. 5/5086, Seite 7 f.). Der Bestimmtheitsgrundsatz gebietet auch nicht, wie von der Klägerin gefordert, festzuschreiben, wie oder mit welchem Messsystem die Abstandsmessung durchzuführen ist. Die Regelung in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG stellt nach ihrem Wortlaut auf den Luftlinienabstand zwischen den Spielhallen ab. Ein konkreter Anknüpfungspunkt, wie etwa Eingangstüren oder das Zentrum der Spielhallen, von dem der Abstand zu bemessen wäre, wird nicht ausdrücklich vorgegeben. Eine diesbezügliche Vorgabe ist aber auch nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn die gesetzliche Regelung der Verwaltung in ausreichendem Maße richtungsweisende Gesichtspunkte an die Hand gibt, damit diese die Norm in nachvollziehbarer und überprüfbarer Weise anwenden kann (vgl. BVerfG, a. a. O. Rn. 162.). Dies ist vorliegend der Fall. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist als Luftlinienabstand die kürzeste Entfernung zwischen zwei geographischen Punkten über den direkten Luftweg durch eine parallel zur Erdoberfläche verlaufende Wegstrecke zu verstehen (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 38.). Dieses Verständnis gebietet auch der Sinn und Zweck des Abstandsgebots (so auch VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 38.). Eine möglichst effektive Verringerung der Suchtgefahr durch eine Reduzierung der Spielhallendichte setzt einen möglichst weitreichenden Mindestabstandsradius voraus. Dieser wird am ehesten erreicht, wenn auf die Außengrenzen der Räumlichkeiten abgestellt und der Abstand nach der Luftlinie bemessen wird.

Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt – soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist – hinsichtlich einer beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit, weshalb das Abstandsgebot auch insoweit verfassungsgemäß ist (BVerfG, a. a. O., Rn. 169.).

3. Auch die Auswahlregelung in § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG ist formell und materiell verfassungsgemäß. Wegen der formellen Verfassungsmäßigkeit wird auf die Ausführungen zum Abstandsgebot Bezug genommen. Die Auswahlregelung ist mit den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar und wird dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht.

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG erhält nach Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV grundsätzlich nur diejenige Betreiberin oder derjenige Betreiber einer Spielhalle die Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV i.V.m. § 2 Abs. 2 dieses Gesetzes, die oder der über die älteste Erlaubnis nach § 33 i GewO verfügt. Die Regelung kann nach Ablauf der Übergangsfrist somit dazu führen, dass eine Fortsetzung des Betriebs für einen Teil der Betreiberinnen oder Betreiber an dem aktuellen Standort nicht mehr zulässig wird. Hierbei handelt es sich folglich um eine objektive Berufszulassungsregelung, die in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift. Aber auch die Auswahlregelung ist durch die vorstehend im Zusammenhang mit dem Abstandsgebot dargestellten Ziele der Suchtbekämpfung und des Spielerschutzes gerechtfertigt; zumal die Schwere des Eingriffs auch vorliegend in zweifacher Weise verringert ist (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 183.). Insbesondere die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes sind durch die Auswahlregelung nicht beeinträchtigt, da sich daraus kein uneingeschränktes Recht auf die Amortisierung getätigter Investitionen ableiten lässt (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 189.). Die Landesgesetzgeber sind nicht auf Regelungen beschränkt, die Spielhallenbetreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen ermöglichen (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 193.). Auch ist die Entscheidung, der älteren, und nicht etwa wie von der Klägerin gefordert, der jüngeren Erlaubnis, den Vorzug zu geben nicht zu beanstanden. Denn das Alter der Gewerbeerlaubnis ist, entgegen der Auffassung der Klägerin, für den Zeitpunkt, zu dem zuletzt wirtschaftliche Investitionen in die Spielhalle getätigt wurden, kaum relevant. Auch ein Betreiber einer Spielhalle, der über eine ältere nach § 33 i GewO erteilte Erlaubnis verfügt, kann kurz vor dem Stichtag im Oktober 2011 umfangreiche Investitionen in seine Spielhalle zur Modernisierung oder Erweiterung seiner Spielhalle oder zur Steigerung der Qualität der Geldspielgeräte getätigt haben (VG Cottbus, Beschluss vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 –, juris Rn. 20.).

Auch in Bezug auf die Auswahlregelung führt die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG – soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist – nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit, weshalb die Auswahlregelung auch insoweit verfassungsgemäß ist. Insbesondere ist die seitens der Klägerin geforderte Regelung für eine Enteignungsentschädigung entbehrlich. Denn die Spielhallenbetreiber haben kein Vertrauen darauf, dass sich ihre Investitionen amortisieren werden (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 189.).

Die Auswahlregelung verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gebietet wesentliches Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Durch die auf das Alter der Erlaubnis nach § 33 i GewO abstellende Auswahlregelung werden die Mitglieder der Gruppe der Bestandsspielhallenbetreiber unterschiedlich behandelt, deren Spielhallen in einem Abstandsgebots-Konflikt zu einander stehen. Da in diesem Fall zur Reduzierung der Spielhallendichte und damit zur Erreichung der durch das BbgSpielhG verfolgten Ziele eine Auswahl zwischen den Betreibern erfolgen muss, ist die unterschiedliche Behandlung sachlich gerechtfertigt. Zumal es nur um eine Überleitungsregelung für eine bestimmbare Anzahl von Bestandsspielhallen geht, nicht um die grundsätzliche und allgemeine Zuordnung unterschiedlicher Grundrechtspositionen für eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen Auswahlentscheidungen (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 183).

Auch bestehen keine Bedenken in Bezug auf das Alter der Genehmigung nach § 33 i GewO als Auswahlkriterium. Die Regelung in § 7 Abs. 1 BbgSpielhG wird insbesondere auch dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 181 ff.). Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie einer gesetzlichen Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Das BVerfG hat – im Hinblick auf die im Landesgesetz vorgesehene fünfjährige Übergangsfrist und die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung – sogar das Fehlen gesetzlicher Auswahlkriterien für verfassungsrechtlich unbedenklich erachtet (BVerfG, a. a. O., Rn. 183.). Der brandenburgische Gesetzgeber dagegen hat selbst ein Auswahlkriterium festgelegt und damit ein rechtsstaatliches Verfahren für die Vornahme der Entscheidung über die Erlaubnisgewährung in den Fällen des § 3 BbgSpielhG bereitgestellt. Weitere Umstände, wie etwa die Anzahl weiterer Spielhallen der Betreiberin oder des Betreibers, das Alter der Betreiberin oder des Betreibers oder die Anzahl der betroffenen Arbeitsverhältnisse sollten erst bei zeitgleich erteilten Erlaubnissen nach § 33 i GewO von Belang sein (vgl. LT-Drs. 5/5076, Seite 12.). Diese Festlegung ist durch den Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers gedeckt. Der Gesetzgeber hat in nicht zu beanstandender Weise entschieden, dem Alter der Erlaubnis nach § 33 i GewO und damit dem Vertrauens- und Bestandsschutz ein besonderes Gewicht beizumessen (so auch VG Cottbus, Beschluss vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 –, juris Rn. 20; OVG Hamburg, Beschluss vom 2. Juli 2018 – 4 Bs 50/18 –, Umdruck Seiten 19 ff.). Mit der Anknüpfung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung hat er sich mit seiner Wahl sogar an einem auch in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für die Härtefallentscheidung über die Erteilung der neuen Erlaubnis vorgesehenen und somit auch nach dem GlüStV maßgeblichen Kriterium orientiert. Hierbei handelt es sich somit um ein sachgerechtes und, im Vergleich zu den durch die Klägerin angeführten Kriterien, auch um ein besonders praktikables Auswahlkriterium (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 –, juris Rn. 19.). Denn das Alter der Erlaubnis wird sich regelmäßig deutlich einfacher feststellen lassen und ist weniger streitanfällig, als etwa die Erfüllung gewerbe- oder spielhallenrechtlicher Verpflichtungen durch die Betreiber oder die konkreten wirtschaftlichen Folgen. Die Praktikabilität und Umsetzbarkeit im behördlichen Verfahren kann bei der Festlegung der Auswahlkriterien berücksichtigt werden (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 294/16 –, juris Rn. 36.). Angesichts seines Einschätzungs- und Prognosespielraums besteht keine Verpflichtung für den Gesetzgeber, diese und die weiteren seitens der Klägerin angeführten Kriterien bei der Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielG als zwingend zu berücksichtigen vorzugeben. Ausweislich der Gesetzesbegründung war dem Gesetzgeber durchaus bewusst, dass man auch auf andere Gründe für die Entscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG hätte abstellen können. Deren Berücksichtigung hat er jedoch der Entscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BbgSpielhG bei gleichaltrigen Erlaubnissen bzw. der Entscheidung über die Erteilung einer härtefallbedingten Erlaubnis nach § 7 Abs. 2 BbgSpielhG vorbehalten (vgl. LT-Drs. 5/5076, Seite 12 f.).

II. Auch die Anwendung der genannten Vorschriften des BbgSpielhG durch den Beklagten ist nicht zu beanstanden.

Der Beklagte hat zunächst den Luftlinienabstand zwischen der Spielhalle der Klägerin in d... und der Spielhalle eines anderen Betreibers in der B... ermittelt. Hierbei hat er richtigerweise über den direkten Luftweg den kürzesten Abstand zwischen den Außengrenzen der Räumlichkeiten angesetzt und einen Abstand von unter 200 Metern ermittelt. Der Beklagte musste das Abstandsgebot, entgegen der Auffassung der Klägerin, nicht verfassungskonform dahingehend auslegen, dass der Mindestabstand von 500 Metern im Einzelfall dann unterschritten werden kann, wenn die örtlichen Gegebenheiten ein einfaches Wechseln zwischen den Spielhallen nicht zulassen. Denn eine solche Ausnahmeregelung hat der Gesetzgeber, im Gegensatz zu anderen Landesgesetzgebern und somit bewusst, nicht in das BbgSpielhG aufgenommen. Die seitens der Klägerin gewünschte Auslegung würde den durch den brandenburgischen Gesetzgeber verfolgten Zweck, einer möglichst effektiven Begrenzung der Spielhallendichte, konterkarieren und ist daher nicht zulässig (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 39.). Der Beklagte hat daher eine etwaige trennende Wirkung der Straßen oder Gebäude bei der Entscheidung über die Erteilung der Spielhallenerlaubnis trotz der Unterschreitung des Mindestabstands zu Recht nicht berücksichtigt.

Da der Abstand von 500 Meter unterschritten wurde, musste der Beklagte nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG auf Grundlage des Alters der Erlaubnisse nach § 33 i GewO eine Auswahlentscheidung treffen, welchem der beiden Betreiber die Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 BbgSpielhG gewährt wird. Die getroffene Entscheidung ist nicht zu beanstanden. Da die Erlaubnis des Betreibers für die Spielhalle in der Berliner Straße 27 älter war, als die Erlaubnis der Klägerin für die Spielhalle in der J...straße 16, hat der Beklagte die Erteilung der Erlaubnis gegenüber der Klägerin zu Recht abgelehnt.

Die in dem ablehnenden Ausgangsbescheid vom 31. März 2016 festgesetzte Gebühr beruht auf §§ 10 Abs. 1, 17 GebGBbg in Verbindung mit § 2 Abs. 3 Satz 2 und 3 BbgSpielhG und ist nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

B e s c h l u s s:

Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

G r ü n d e:

Die Streitwertfestsetzung entspricht der Bedeutung der Sache für die Klägerin, § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat auf den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NVwZ-Beilage 2013, 58), Ziff. 54.1 zurückgegriffen.