BGH Urteil vom 18.09.2009 – V ZR 2/09

BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES

V ZR 2/09

in dem Rechtsstreit

Nachschlagewerk:

ja

BGHZ:

BGHR:

nein

ja

BGB § 134

Verkündet am: 18. September 2009 Lesniak Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Lässt sich eine von kommunalen Körperschaften beherrschte juristische Person des

Privatrechts in einem Grundstückskaufvertrag neben dem Kaufpreis die Zahlung ei-

nes jährlichen "Infrastrukturbeitrags" für kommunale Einrichtungen versprechen, ver-

stößt die Vereinbarung gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG folgende Verbot, öffentli-

che Abgaben anders als nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen zu erheben,

und ist daher nichtig.

BGH, Urteil vom 18. September 2009 - V ZR 2/09 - LG Oldenburg

AG Vechta

Der V. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung

vom 18. September 2009 durch den Vorsitzenden Richter Prof. Dr. Krüger, die

Richter Dr. Lemke und Dr. Schmidt-Räntsch, die Richterin Dr. Stresemann und

den Richter Dr. Czub

für Recht erkannt:

Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil der 9. Zivilkammer

des Landgerichts Oldenburg vom 18. Dezember 2008 aufgeho-

ben.

Die Sache wird zur neuen Verhandlung und Entscheidung, auch

über die Kosten des Revisionsverfahrens, an das Berufungsge-

richt zurückverwiesen.

Von Rechts wegen

Der Beklagte erwarb von der Klägerin zwischen 1995 und 2001 drei

Grundstücke, die im Bereich des Ferien- und Erholungsparks A. see liegen.

Nach § 3 der notariellen Kaufverträge ist neben dem Kaufpreis jedes Jahr ein

wertgesicherter Infrastrukturbeitrag für die Herstellung, Anschaffung, Erweite-

rung, Verbesserung, Erneuerung und Unterhaltung von Einrichtungen, die dem

Fremdenverkehr im Ferien- und Erholungspark dienen, an die Klägerin zu zah-

len. Die Zahlungsverpflichtung ist durch eine im Grundbuch eingetragene Real-

last abgesichert.

Die Klägerin verlangt die Zahlung der Infrastrukturbeiträge für die Jahre

2003 bis 2006 in Höhe von 1.815,83 €. Der Beklagte macht die Zahlung davon

abhängig, dass die Klägerin ihm Rechenschaft über die Verwendung der Ein-

nahmen aus den Infrastrukturbeiträgen erteilt.

Das Amtsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Landgericht hat den

Beklagten antragsgemäß verurteilt. Mit der von dem Landgericht zugelassenen

Revision, deren Zurückweisung die Klägerin beantragt, erstrebt der Beklagte

die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

I.

Das Berufungsgericht meint, der Beklagte sei zur Zahlung des Infrastruk-

turbeitrags verpflichtet. Ein Zurückbehaltungsrecht stehe ihm nicht zu. Rech-

nungslegung über die Infrastrukturbeiträge könne er nicht verlangen. Soweit die

Klägerin nach § 242 BGB in gewissem Umfang Auskunft schulde, sei sie dieser

Verpflichtung in der Berufungsinstanz nachgekommen. Die Einwendungen des

Beklagten gegenüber einzelnen Aufwendungen, etwa für Personal, seien uner-

heblich. Denn sämtliche der Klägerin entstandene Aufwendungen im Zusam-

menhang mit der Gesamtanlage am A. see, zu der neben den Ferienhausparks

auch die Campingplätze, die Flächen für Wasserski und Strandbad sowie die

sonstigen Bereiche gehörten, dienten dem Fremdenverkehr und seien damit

von der vertraglichen Zweckbestimmung erfasst.

II.

Diese Ausführungen halten revisionsrechtlicher Nachprüfung nicht stand.

Das Berufungsgericht geht ohne weiteres davon aus, dass die vertragli-

che Vereinbarung über die Zahlung eines Infrastrukturbeitrags wirksam ist. Das

ist rechtsfehlerhaft, weil gewichtige Anhaltspunkte dafür sprechen, dass die

Vereinbarungen in § 3 der Kaufverträge gegen ein gesetzliches Verbot versto-

ßen (§ 134 BGB). Bei der Verpflichtung, einen jährlichen Infrastrukturbeitrag zu

zahlen, könnte es sich um eine verdeckte kommunale Abgabe handeln. Verhält

es sich so, verletzt die Vereinbarung den Grundsatz, dass die Erhebung öffent-

licher Abgaben nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen erfolgen

darf, und wäre damit nichtig (vgl. BVerwGE 64, 361, 363). Im Einzelnen:

1. Die Klägerin nimmt möglicherweise öffentliche Aufgaben in der Form

einer juristischen Person des Privatrechts wahr (sog. Verwaltungsprivatrecht).

Hierfür spricht neben dem zwischen den Parteien unstreitigen Umstand, dass

Gesellschafter der Klägerin die Samtgemeinde B. und der Landkreis

O. sind, die Ausgestaltung der mit dem Beklagten geschlossenen

Kaufverträge. Sie enthalten Bauverpflichtungen und Nutzungsbindungen, wie

sie für einen städtebaulichen Vertrag im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2

BauGB typisch sind (vgl. Stich in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai

2009, § 11 Rdn. 32; zur Koppelung mit einem Grundstücksvertrag: Senat,

BGHZ 153, 93, 96 f.). Die Bestimmungen in § 8 der Kaufverträge haben ersicht-

lich zum Ziel, die städteplanerische Konzeption der Gemeinde für die Region

um den A. see umzusetzen und zu sichern. So ist der Beklagte verpflichtet, auf

dem jeweiligen Grundstück ein Wohnmobilheim zu errichten bzw. zu überneh-

men und es so einzurichten, dass es zur Vermietung an Feriengäste geeignet

ist. Bei zwei Grundstücken ist der Beklagte gehalten, das Haus zu bestimmten

Zeiten gegen marktübliches Entgelt zur Vermietung an Feriengäste anzubieten;

das Ferienhaus auf dem dritten Grundstück darf der Beklagte zwar für sich

selbst nutzen, jedoch nicht an Dauermieter vermieten. Eine Veräußerung der

Grundstücke ist nur mit Zustimmung der Klägerin möglich; die Zustimmung ist

ausgeschlossen, wenn dem Erwerber nicht dieselben Auflagen auferlegt wer-

den, wie sie in dem mit dem Beklagten geschlossenen Vertrag enthalten sind.

Ferner wurde der Klägerin jeweils ein grundbuchlich abgesichertes Ankaufs-

recht für den Fall eingeräumt, dass der Beklagte das Grundstück in einer Weise

nutzt, die dem Bebauungsplan und dem Sinn und Zweck des A.

see Ferien- und Erholungsparks nicht entspricht oder die in grober Weise ge-

gen die Interessen der Allgemeinheit, insbesondere der übrigen Grundstücksei-

gentümer, verstößt.

2. Nimmt die Klägerin kommunale Aufgaben wahr, unterliegt sie den ein-

schlägigen Bindungen des öffentlichen Rechts. Denn eine Verwaltungsbehörde

kann sich den für die Erfüllung ihrer Aufgaben bestehenden gesetzlichen Vor-

gaben nicht unter Hinweis auf die Grundsätze der Privatautonomie entziehen.

Zwar stehen ihr die privatrechtlichen Rechtsformen zur Verfügung; die Normen

des Privatrechts werden aber durch die Bindungen des öffentlichen Rechts er-

gänzt, überlagert und modifiziert. Diese gelten auch dann, wenn die Verwaltung

einen privatrechtlich organisierten Dritten mit der faktischen Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe betraut (vgl. BGHZ 91, 84, 96; Senat, Urt. v. 21. Juli 2006,

V ZR 158/05, WM 2006, 2101, 2103; Urt. v. 4. Mai 2007, V ZR 162/06, ZOV

2007, 30 sowie OVG Lüneburg, Urt. v. 13. Dezember 2006, 9 KN 180/04, juris

Rdn. 42 für einen Kurverein und OVG Bautzen, ZNER 2004, 379 für den Be-

trieb einer öffentlichen Einrichtung).

3. a) Zu den grundlegenden öffentlich-rechtlichen Bindungen einer Ver-

waltungsbehörde gehört das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Verbot, Abgaben

anders als nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen zu erheben (vgl.

BVerwGE 64, 361, 363). Es gilt gleichermaßen für die Modifizierung bestehen-

der Abgabepflichten wie für die Begründung von Zahlungspflichten, welche ei-

ner Abgabe gleichkommen oder diese ersetzen sollen (vgl. BVerwGE 49, 125,

128 für Erschließungskosten). Die Gesetzesbindung der Verwaltung erstreckt

sich auf die Vorschriften, die Form und Voraussetzungen der Abgabenerhebung

regeln, und gewährleistet damit das aus dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)

folgende Gebot der Abgabengerechtigkeit und Belastungsgleichheit (vgl.

BVerwGE 80, 99, 103; BVerwG ZMR 1979, 88, 89). Dieses würde verfehlt,

wenn die Erhebung von Abgaben nicht allgemeinverbindlich geregelt wäre,

sondern Gegenstand privatrechtlicher Einzelvereinbarungen sein könnte und

damit letztlich im Belieben staatlicher Organe stünde (vgl. BVerwG, Beschl.

v. 25. Februar 2009, 6 C 47/07, juris Rdn. 43).

Die Voraussetzungen, unter denen Gemeinden und Landkreise Abgaben

zur Finanzierung ihrer öffentlichen Einrichtungen erheben können, sind in den

Kommunalabgabengesetzen geregelt. Dazu zählt die Bestimmung in § 2 Abs. 1

des hier einschlägigen Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes

(NKAG), wonach Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen.

Sie schließt Vereinbarungen über abgabenähnliche Entgelte im Rahmen privat-

rechtlicher Verträge aus. Einen solchen Charakter hat der Infrastrukturbeitrag,

wenn es sich bei den dem Fremdenverkehr dienenden Einrichtungen im Erho-

lungs- und Ferienpark A. see - ganz oder teilweise - um öffentliche Einrichtun-

gen handelt (vgl. zur Abgrenzung bei einem Kurort: OVG Lüneburg, Urt. v. 13.

Dezember 2006, 9 KN 180/04, juris Rdn. 50).

Ferner enthält das Kommunalabgabengesetz inhaltliche Vorgaben für die

Erhebung von Abgaben zur Finanzierung öffentlicher Einrichtungen. § 6 NKAG

bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Grundstückseigentümer, denen die

Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen besondere wirt-

schaftliche Vorteile bietet, an den der Gemeinde bzw. dem Landkreis entste-

henden Kosten für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung

und Erneuerung dieser Einrichtungen beteiligt werden können. § 9 NKAG ent-

hält eine ähnliche Regelung für Kosten, die u.a. aus der Herstellung, Anschaf-

fung, Erweiterung, Verbesserung, Erneuerung, Unterhaltung und Verwaltung

von dem Fremdenverkehr dienenden Einrichtungen entstehen; sie können ge-

mäß § 9 Abs. 2 NKAG auf alle selbständig tätigen Personen oder Unternehmen

umgelegt werden, denen durch den Fremdenverkehr unmittelbar oder mittelbar

besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die damit verbundenen

Beschränkungen bei der Beitragserhebung - beispielsweise dürfen nur Ge-

meinden, die als Kur-, Erholungs- oder Küstenbadeort staatlich anerkannt sind,

Fremdenverkehrbeiträge nach § 9 NKAG erheben - folgen wiederum aus der

Gesetzesbindung der öffentlichen Hand bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben;

sie können durch den Abschluss privatrechtlicher Vereinbarungen nicht umgan-

gen werden.

b) Das Abgabenrecht ist allerdings nicht ausnahmslos dispositionsfeind-

lich, vielmehr kann der Gesetzgeber Ausnahmen zulassen (vgl. BVerwGE 64,

361, 363; 89, 7, 11 f.; 90, 310, 312).

aa) Aus § 6 Abs. 1 Halbsatz 2 NKAG ("soweit nicht privatrechtliche Ent-

gelte erhoben werden") folgt eine solche Ausnahme allerdings nicht. Hiermit

wird dem Träger der öffentlichen Einrichtung nicht gestattet, Grundstückseigen-

tümern anstelle eines Beitrages funktionsgleiche Zahlungen im Rahmen privat-

rechtlicher Vereinbarungen aufzuerlegen. Ihm wird vielmehr ein Wahlrecht ein-

geräumt, die jeweilige öffentliche Einrichtung entweder über Beiträge im Sinne

von § 6 Abs. 1 NKAG oder aber über privatrechtlich ausgestaltete, an die tat-

sächliche Nutzung der Einrichtung anknüpfende Benutzungsentgelte zu finan-

zieren (vgl. OVG Lüneburg NVwZ 1999, 566, 568; OVG Bautzen LKV 2008,

429, 431).

bb) Die Vereinbarung über den Infrastrukturbeitrag lässt sich, anders als

die Revisionserwiderung meint, auch nicht auf die den Gemeinden in § 11

Abs. 1 BauGB eingeräumte Befugnis zum Abschluss städtebauliche Folgenkos-

tenverträge stützen. Zwar kann Gegenstand eines solchen - öffentlich-recht-

lichen oder privatrechtlichen - Vertrages auch die Übernahme von Kosten oder

sonstigen Aufwendungen sein, die der Gemeinde für städtebauliche Maßnah-

men entstehen oder entstanden sind und die Voraussetzung oder Folge des

geplanten Vorhabens sind (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB). Hierzu zählen von

der Gemeinde zu schaffende, der Allgemeinheit dienende Anlagen und Einrich-

tungen (vgl. BVerwG ZfIR 2009, 464, 468). Die Vereinbarung über den Infra-

strukturbeitrag genügt aber nicht den gesetzlichen Anforderungen an einen

städtebaulichen Folgekostenvertrag.

Es ist schon fraglich, ob der Beklagte als Träger eines Vorhabens im

Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB angesehen werden kann. Jedenfalls

fehlt es an der erforderlichen kausalen Verknüpfung zwischen seinem Bauvor-

haben (der Errichtung eines Ferienhauses) und der von ihm mitzufinanzieren-

den Folgemaßnahme. Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB müssen die Maß-

nahmen, deren Kosten in einem städtebaulichen Vertrag übernommen werden,

Voraussetzung oder Folge des Bauvorhabens des Bürgers sein; dass beide in

einem sachlichen Zusammenhang stehen, genügt nicht (vgl. BVerwG, aaO).

Das Erfordernis der unmittelbaren Ursächlichkeit stellt sicher, dass kein unzu-

lässiger "Verkauf von Hoheitsrechten" stattfindet. Die Gemeinde darf sich den

Erlass eines Bebauungsplans nicht durch eine weit gefasste Kostenübernahme

"abkaufen" lassen, sondern nur eine Entlastung von den Aufwendungen verlan-

gen, zu denen der Erlass des Bebauungsplans geführt hat oder führen wird.

Folgekostenverträge müssen sich daher auf das beschränken, was von einem

bestimmten Bauvorhaben an Folgen ausgelöst wird oder Voraussetzung für

seine Verwirklichung ist; diese Kausalität definiert die Grenzen ihrer Zulässigkeit

(vgl. BVerwGE 42, 331, 343; 90, 310, 311 f.; Birk, Der städtebauliche Vertrag,

4. Aufl., Rdn. 512; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Ja-

nuar 2009, § 11 BauGB Rdn. 164).

Damit sich nachprüfen lässt, ob das Erfordernis der Ursächlichkeit ge-

wahrt wurde, muss sich der Vertragswille der Beteiligten auf bestimmte Zu-

sammenhänge zwischen dem Bauvorhaben und den dadurch veranlassten Fol-

geeinrichtungen und deren Kosten beziehen. Dem ist nur genügt, wenn die ver-

einbarten Beträge durch den Vertrag in bestimmter Höhe bestimmten Folge-

maßnahmen zugeordnet werden (BVerwGE 42, 331, 343). Erforderlich ist eine

so hinreichende Konkretisierung, dass eine klare Abgrenzung gegenüber

schematischen "Zuzugsabgaben" sichergestellt ist (vgl. BVerwG, aaO, S. 344;

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO).

Eine solche Konkretisierung lässt die Regelung über den Infrastrukturbei-

trag nicht erkennen. Dessen Zweckbestimmung - Finanzierung von "Einrichtun-

gen, die dem Fremdenverkehr im A. see Ferien- und Erholungspark dienen" -

ist so allgemein gehalten, dass sich nicht feststellen lässt, für welche konkrete

Maßnahme der Kostenbeitrag geleistet werden soll. Eine Konkretisierung wäre

indes erforderlich gewesen, da nicht jede dem Fremdenverkehr am A. see die-

nende Einrichtung infolge der Errichtung der Ferienhäuser des Beklagten not-

wendig geworden ist. Hinzu kommt, dass die Regelung keinen zeitlichen Zu-

sammenhang zwischen dem Vorhaben und der durch den Beitrag zu finanzie-

renden Maßnahme herstellt. Die Zahlung des Investitionsbeitrags ist nicht be-

fristet oder der Gesamtsumme nach begrenzt; die Klägerin kann die Zahlungen

des Beklagten also noch Jahre nach der Errichtung des Ferienhauses für Inves-

titionen in beliebige öffentliche Einrichtungen des Fremdenverkehrs verwenden.

Damit lässt sich der Beitrag nicht von einer allgemeinen Mitfinanzierung des

Freizeit-

und

Erholungsparks

abgrenzen

(vgl.

Ernst/Zinkahn/

Bielenberg/Krautzberger, aaO, Rdn. 161 u. 164).

III.

Das angefochtene Urteil kann somit keinen Bestand haben; es ist aufzu-

heben (§ 562 Abs. 1 ZPO).

1. Die Sache ist an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, da der Se-

nat zu einer abschließenden Entscheidung nicht in der Lage ist. Mangels Fest-

stellungen, ob und inwieweit die Klägerin im Rahmen des A. see Erholungs-

und Freizeitparks öffentliche Einrichtungen betreibt und deshalb den für diese

geltenden öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegt, lässt sich die Wirksamkeit

der Vereinbarung über den Infrastrukturbeitrag nicht beurteilen. Zudem handelt

es sich bei diesen Erwägungen um einen rechtlichen Gesichtspunkt, der in den

Tatsacheninstanzen keine Rolle gespielt hat. Sofern neuer Sachvortrag dazu

auch nur möglich erscheint, erfordert § 139 ZPO Abs. 2 Satz 1 ZPO die Zurück-

verweisung der Sache an das Berufungsgericht

(vgl. Senat, Urt. v.

20. November 1998, V ZR 17/98, NJW 1999, 1329, 1330; Urt. v. 25. November

1994, V ZR 24/93, WM 1995, 404, 405; MünchKomm-ZPO/Wenzel, 3. Aufl.,

§ 563 Rdn. 21).

2. Für das weitere Verfahren weist der Senat auf Folgendes hin:

a) Erweist sich die Regelung in § 3 der Kaufverträge als unwirksam, kann

der Beklagte auch nicht nach § 1108 BGB in Anspruch genommen werden.

Zwar ist eine Reallast in ihrer Entstehung von der schuldrechtlichen Verpflich-

tung des Bestellers, die durch sie gesichert werden soll, unabhängig. Aus der

- häufig stillschweigend getroffenen - Sicherungsabrede folgt aber in der Regel,

dass die Reallast bei Nichtbestehen der gesicherten Forderung zurückzuge-

währen ist; fehlt eine solche Abrede, kann die Reallast kondiziert werden (vgl.

Staudinger/Mayer, BGB [2009], Einl. zu §§ 1105-1112 Rdn. 63; MünchKomm-

BGB/Joost, 5. Aufl., § 1105 Rdn. 59).

b) Sollte sich die Vereinbarung über den Infrastrukturbeitrag dagegen als

wirksam erweisen, bestehen der Höhe nach keine Bedenken gegen die ange-

nommene Zahlungsverpflichtung des Beklagten. Das Berufungsgericht geht

zutreffend davon aus, dass der für die Anpassung des Infrastrukturbeitrags ver-

einbarte, seit 2003 von dem Statistischen Bundesamt aber nicht mehr ermittelte

Preisindex im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung durch den Verbrau-

cherpreisindex zu ersetzen ist. Das entspricht dem hypothetischen Parteiwillen

im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses und steht mit der Rechtsprechung des

Bundesgerichtshofs in Einklang (vgl. Senat, Urt. v. 12. Oktober 2007, V ZR

283/06, NJW-RR 2008, 251, 254; Urt. v. 31. Oktober 2008, V ZR 71/08, NJW

2009, 679, 680; BGH, Urt. v. 4. März 2009, XII ZR 141/07, NJW-RR 2009,

880 f.).

Erweist sich die Regelung über den Infrastrukturbeitrag als wirksam und

stellt sich wiederum die Frage, ob und inwieweit der Beklagte Auskunft über die

Verwendung des Infrastrukturbeitrags verlangen kann, wird das Berufungsge-

richt seine bisherige - ausschließlich am Wortlaut ausgerichtete und damit un-

vollständige - Auslegung der Regelung in § 3 des Vertrages überprüfen müs-

sen. Insbesondere wird zu erwägen sein, ob sich die Zahlungsverpflichtung

nach ihrem Sinn und Zweck (nur) auf Einrichtungen bezieht, die für den Beklag-

ten oder für seine Feriengäste von Vorteil sind oder sein können. Verhält es

sich so, muss die Klägerin auf Verlangen eine Auskunft erteilen, der sich nach-

vollziehbar entnehmen lässt, ob der Infrastrukturbeitrag zweckentsprechend

verwendet worden ist. Dies erfordert auch Rechenschaft über andere Einnah-

men, welche die Klägerin für oder durch den Betrieb der jeweiligen Einrichtung

im fraglichen Zeitraum erzielt hat.

Krüger

Lemke

Schmidt-Räntsch

Stresemann

Czub

Vorinstanzen:

AG Vechta, Entscheidung vom 28.05.2008 - 11 C 225/08 -

LG Oldenburg, Entscheidung vom 18.12.2008 - 9 S 399/08 -