Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 28.07.2020 – 3 K 107/17

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Klägerin begehrt die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle.

Sie betreibt zwei voneinander getrennte, in einem Gebäudekomplex untergebrachte Spielhallen in der M... (ehemals S...) in 0..., für deren Betrieb sie zeitgleich am 18. November 2004 eine Erlaubnis gemäß § 33i Gewerbeordnung (GewO) erhielt. Sie beantragte mit Schreiben vom 30. April 2015 für beide Spielhallen die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 Brandenburgisches Spielhallengesetz vom 4. April 2013 (BbgSpielhG), die sie für eine der beiden Spielhallen, nämlich für die von ihr favorisierte Spielhalle 2, erhielt.

Mit Bescheid vom 14. Juni 2016 lehnte der Beklagte den Antrag in Bezug auf die Spielhalle 1 ab und setzte Verwaltungsgebühren in Höhe von 425,00 Euro fest. Zur Begründung führte er im Wesentlichen unter Verweis auf § 3 Abs. 2 BbgSpielhG aus, dass die Erteilung einer Erlaubnis für die Spielhalle 1 ausgeschlossen sei, weil sie im gleichen Gebäude wie die Spielhalle 2 betrieben werde. Eine unbillige Härte läge nicht vor, weil die von der Klägerin nach dem Bekanntwerden der beabsichtigten Regelungen des Glückspielstaatsvertrages im Oktober 2011 getätigten Investitionen nicht schützenswert seien. Die ordnungsgemäße Betriebsführung, Beachtung des Jugend- und Spielerschutzes, das vorgelegte Sozialkonzept und Schulung der Mitarbeiter seien entgegen des Vorbringens der Klägerin im Rahmen der Anhörung vor Erlass des Bescheids insoweit nicht zu berücksichtigen.

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2016 zurückwies und hierfür eine Gebühr in Höhe von 425,00 Euro festsetzte. Zur Begründung wiederholte er die Ausführungen des Ausgangsbescheids und vertiefte sie mit Blick auf das Nichtvorliegen der Voraussetzungen eines Härtefalls unter Berücksichtigung der von der Klägerin insoweit geltend gemachten einzelnen Investitionen.

Die Klägerin hat am 18. Januar 2017 Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass das in § 3 Abs. 2 BbgSpielhG geregelte Verbundverbot formell und materiell verfassungswidrig sei, weshalb auch die Ablehnung des Antrags rechtswidrig sei. Es fehle an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Brandenburg; Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG enthalte keine Kompetenzzuweisung an die Länder. Die Regelung sei auch materiell verfassungswidrig, weil sie die Berufsfreiheit und das Eigentum der Spielhallenbetreiber verletzte. Das Verbundverbot habe enteignenden Charakter, weil sich Räume, die bisher für Spielhallenbetriebe bestimmt gewesen seien, in Zukunft kaum anders nutzen ließen. Das Verbundverbot stelle eine objektive Berufswahlbeschränkung dar, welche nur dann zulässig sei, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten und verhältnismäßig sei. Diese hohen Anforderungen seien vorliegend erkennbar nicht erfüllt. Jedenfalls aber sei ihr unter Anwendung der Härtefallklausel und Befreiung vom Verbundverbot eine Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 1 für einen angemessenen Zeitraum zu erteilen. Insoweit verweist die Klägerin insbesondere auf langfristig geschlossene Mietverträge.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 14. Juni 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2016 zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis gem. § 2 Abs. 1 BbgSpielhG zum Betrieb der Spielhalle 1 in der M..., 0..., hilfsweise gemäß § 7 Abs. 2 BbgSpielhG bis zum 30. Juni 2031 zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist er im Wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid vom 14. Juni 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf Erteilung der Spielhallenerlaubnis für die Spielhalle 1 nach § 2 Abs. 1 BbgSpielhG (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG bedarf die Betreiberin einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach diesem Gesetz. Das bedeutet für Altspielhallen, die bereits über eine Erlaubnis nach § 33i GewO verfügen, dass der Erlaubnisvorbehalt nach dem BbgSpielhG zu der bereits vorhandenen Erlaubnis hinzutritt und zusätzliche Anforderungen für die Fortsetzung des Betriebs setzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16/16 – juris Rn. 29).

Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG ist die Erlaubnis nach Abs. 1 zu versagen, wenn die Errichtung der Spielhalle den Beschränkungen des § 3 widerspricht. Nach § 3 Abs. 2 BbgSpielhG ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit einer Spielhalle, insbesondere die in einem gemeinsamen Gebäude untergebracht sind, ausgeschlossen. So liegt der Fall hier.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 1, weil diese sich im gleichen Gebäude wie die auch von ihr betriebene Spielhalle 2 befindet.

Das in § 3 Abs. 2 BbgSpielhG geregelte Verbundverbot ist sowohl in formeller Hinsicht als auch in materieller Hinsicht verfassungsgemäß. Insoweit wird in Fortsetzung der Rechtsprechung der Kammer (Beschlüsse der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 11 ff.; vom 1. April 2019 – 3 L 207/18 – S. 6 ff. d. Entscheidungsabdrucks; vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 – S. 7 ff. d. Entscheidungsabdrucks) insbesondere auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg verwiesen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 97 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – Rn. 19 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – Rn. 98 ff.), die auf die Regelungen im Brandenburgischen Spielhallengesetz übertragbar sind.

Insbesondere sind letztere dem Recht der Spielhallen zuzuordnen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich aus der konkurrierenden Kompetenz des Bundes herausgenommen wurde und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfällt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12, u. a. – juris Rn. 97 ff., 111.). Das VG Potsdam hat zu den vor der hiesigen Klägerin vorgebrachten Argumenten ausführlich Stellung genommen (Urteil vom 5. September 2019 – 3 K 2260/16 – juris Rn. 23 ff.). Diesen insbesondere auch für das Verbundverbot geltenden Erwägungen schließt sich die Einzelrichterin an.

Auch ist das in § 3 Abs. 2 BbgSpielhG normierte Verbundverbot mit den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Es bewirkt, dass an einem Standort nur noch eine Spielhalle zugelassen werden kann und vermag, wie im Falle der Klägerin, zu einer Aufgabe des Spielhallenbetriebs führen und somit einen gewichtigen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber begründen. Bei der Regelung handelt es sich um eine objektive Berufszulassungsregelung, die zur Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren durch eine Reduzierung der Spielhallendichte und einer Verringerung der Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielautomaten verhältnismäßig ist. Das hohe Gewicht der Suchtprävention und des Spielerschutzes überwiegen den wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12, u. a. – juris Rn. 158 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – Rn. 146 ff.; Beschlüsse der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn.14 und vom 5. April 2019 – 3 L 214/18 – juris Rn. 15), zumal die Schwere des Eingriffs durch die fünfjährige Übergangsfrist (§ 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG) und die Härtefallregelung (§ 7 Abs. 2 BbgSpielhG) abgemildert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – Rn. 63 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – Rn. 165; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 – juris Rn. 50).

Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt – soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist – hinsichtlich einer beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit, weshalb das Verbundverbot auch insoweit verfassungsgemäß ist (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12, u. a. – juris Rn. 169.).

Auch die Anwendung der genannten Vorschriften des Brandenburgischen Spielhallengesetzes durch den Beklagten ist nicht zu beanstanden.

Da die Klägerin unter der Anschrift M... in S... im gleichen Gebäude zwei Spielhallen betreibt, musste der Beklagte nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG eine Auswahlentscheidung treffen. Diese zugunsten der Spielhalle 2 getroffene Entscheidung entspricht der Präferenz der Klägerin. Da der Beklagte ihr für den Betrieb der Spielhalle 2 eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 BbgSpielhG erteilte, war er gehalten, die Erlaubnis für die Spielhalle 1 abzulehnen.

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf eine Befreiung gemäß § 7 Abs. 2 BbgSpielhG. Nach § 7 Abs. 2 BbgSpielhG kann nach Ablauf des in Abs. 1 bestimmten Übergangzeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) sowie des § 3 BbgSpielhG für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden, wenn die Nichterteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 BbgSpielhG insbesondere unter Abwägung der konkreten persönlichen Umstände eine unbillige Härte darstellt.

Es kann dahinstehen, ob angesichts des eindeutigen Wortlauts von § 25 Abs. 2 GlüStV überhaupt von dem Verbot des baulichen Verbundes von Spielhallen nach § 3 Abs. 2 BbgSpielhG abgewichen werden darf (siehe hierzu den Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 48), weil die Klägerin das Vorliegen eines Härtefalls nicht hinreichend dargelegt und keine Nachweise geführt hat.

Da § 7 Abs. 2 BbgSpielhG als Ermessensvorschrift ausgestaltet ist, bedürfte es einer Ermessensreduzierung auf Null, um einen Anspruch auf Annahme eines Härtefalls anzunehmen. Auf ein Vorliegen einer solchen Ausnahmesituation, aus der für den Beklagten eine Pflicht zur Befreiung folgen würde, konnte die Klägerin nicht vertrauen.

Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 – 5 B 8.12 – juris Rn. 8). Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen regelmäßig nicht rechtfertigen (Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – Rn. 41 m.w.N.). Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (ebd.). Die Härtefallklausel des § 7 Abs. 2 BbgSpielhG ist mit Blick auf den Zweck der gesetzlichen Regelung, dem systematischen Zusammenhang, in dem die Befreiungsvorschriften stehen und nach systematischer Auslegung restriktiv zu handhaben (vgl. auch VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 – 4 L 9704/17.GI – juris Rn. 47 m.w.N.). Bereits die fünfjährige Übergangsfrist in § 7 Abs. 1 BbgSpielhG trägt dem Interesse der Spielhallenbetreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung. Angesichts des mit dem Brandenburgischen Spielhallengesetz verfolgten überragend wichtigen Gemeinschaftsziels der Suchtprävention und -bekämpfung kommt eine Befreiung vom Verbundverbot nur in seltenen Ausnahmefällen in Betracht, um atypische, die Grenze der Zumutbarkeit ersichtlich überschreitende Belastungen für Spielhallenbetreiber aufzufangen. Hieraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig keine Härte begründen können. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 193; ausführlich auch Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 41).

Der Klägerin obliegt die substanzielle Darlegung, welche konkreten Schritte sie unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 190 ff., vom 5. August 2015 – 2 BvR 2190/14 – juris Rn. 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Januar 2016 – 4 Bs 12/18 – juris Rn. 119; Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 41). Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen anderen Standort unternommen wurden. Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 194).

Da die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV lediglich für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden kann, bedarf es der näheren Darlegung, aus welchen Gründen für welchen Zeitraum die beantragte Befreiung erforderlich ist. Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden – wie hier – mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 – juris Rn. 25; Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 43).

Die Klägerin hat nicht ausreichend untersetzt vorgetragen und es ist auch sonst nicht ersichtlich, welche Verhältnisse im Umfeld der streitgegenständlichen Spielhallen hier zugunsten der Erlaubnis beider Spielhallen sprechen könnten. Hierzu wird auf die zutreffenden Ausführungen in der Begründung des Bescheids vom 14. Juni 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2016 des Beklagten Bezug genommen, § 117 Abs. 5 VwGO.

Die von der Klägerin nach dem Stichtag des 28. Oktober 2011 getätigten erheblichen Investitionen sind nicht zu berücksichtigen, da die gesetzlichen Änderungen zu diesem Zeitpunkt absehbar und in der Branche bekannt waren. Spielhallenbetreiber mussten sich auf zu erwartende Schließungen einstellen und durften daher nicht darauf vertrauen, ihre Spielhallen nach Ablauf des gesetzlich festgelegten Übergangszeitraums weiterbetreiben zu können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 198 ff., insbesondere 203-204; a.A. zur Stichtagsregelung: StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 – 1 VB 15/13 – juris Rn. 461).

Mit Blick auf die seitens der Klägerin aufgeführten Mietzahlungsverpflichtungen ist anzunehmen, dass sie die entsprechenden Verträge erst nach Oktober 2011 abgeschlossen hat. Dies steht jedenfalls für den im Jahr 2014 geschlossenen Mietvertrag über die Räumlichkeiten beider Spielhallen fest. Insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, ob und wenn ja, welche Bemühungen sie unternommen hat, von vornherein eine kürzere Mietfrist als die vereinbarten zehn Jahre oder ein außerordentliches Kündigungsrecht im Falle fehlender behördlicher Genehmigungen zu vereinbaren oder sich nach Nichterteilung der Erlaubnis durch den Beklagten für die Spielhalle 1 vom Vertrag zu lösen (vgl. etwa das mit ursprünglichem Mietvertrag vom 1. Januar 2006 vereinbarte Rücktrittsrecht in Ziff. 1 lit. d) bzw. diesen anzupassen. Sie trägt lediglich vor, sie hätte sich dem Interesse der Vermieterin an einer langfristigen Bindung fügen müssen oder sonst mit einer Kündigung des Mietverhältnisses für beide Spielhallen rechnen und den Betrieb einstellen müssen (S. 8 d. Schriftsatzes vom 3. März 2017). Auch hinsichtlich der Mietzahlungsverpflichtungen für die Spielgeräte ist davon auszugehen, dass sie diese erst nach dem Stichtag am 28. Oktober 2011 eingegangen ist. So trägt sie vor, die Mietverträge für die Spielgeräte hätten eine Laufzeit von regelmäßig fünf Jahren und würden – soweit das Ende der Vertragslaufzeit angegeben – spätestens im November 2018 auslaufen (ebd., S. 9). Es ist daher anzunehmen, dass sie diese erst im Jahr 2013 geschlossen hat. Die Mietzahlungen sind nach alledem nicht schützenswert. Entsprechendes gilt hinsichtlich der zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch nicht abgeschriebenen auf Seite 4 der Planrechnung vom 22. Februar 2016 aufgeführten Investitionen, da diese mit Ausnahme der – weitestgehend abgeschriebenen und ohnehin sich auch auf die Spielhalle 2 beziehenden – Außenwerbung erst in den Jahren 2014 und 2015 getätigt wurden. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, erheblich in die Schulung ihrer Mitarbeiter investiert zu haben, trägt sie selbst vor, an der Anzahl der bestehenden sechs Beschäftigungsverhältnisse würde sich bei Schließung einer der beiden Spielhallen nichts ändern, sodass die Kosten damit ohnehin angefallen wären, zumal die Klägerin zur Schulung des Aufsichtspersonals gesetzlich (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 BbgSpielhG) ebenso verpflichtet ist wie zur Erstellung und Vorlage eines Sozialkonzepts (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4, Abs. 2 Nr. 1 BbgSpielhG).

Die in dem Ausgangsbescheid vom 14. Juni 2016 und Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2016 festgesetzten Gebühren von jeweils 425,00 Euro beruhen auf §§ 10 Abs. 1, 17, 18 GebGBbg in Verbindung mit § 2 Abs. 3 Satz 2 und 3 BbgSpielhG und sind nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.