Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 26.05.2025 – VG 4 K 1645/20

Die Ziffern 1, 2 und 4 des Bescheides des L_____ vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. September 2020 einschließlich dessen Gebührenentscheidung werden aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 2. zu 1/3 mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu 1., die die Klägerin allein trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit der Bereithaltung von Doppelzimmern in der von der Klägerin betriebenen Pflegeeinrichtung.

Die Klägerin betreibt seit dem 27. November 1995 in E_____ einen Senioren-Wohnpark mit einer Kapazität von insgesamt 117 Pflegeplätzen. Die Bewohner der Einrichtung leben in 27 Einzelzimmern und 45 Doppelzimmern. 44 dieser Doppelzimmer weisen eine Wohnfläche von 29,45 m² auf. Von diesen Zimmern liegen 18 im Erdgeschoss der Einrichtung und 26 im Obergeschoss. Im Dachgeschoss befindet sich mit dem Zimmer 321 ein weiteres als Doppelzimmer genutztes Zimmer, dessen Wohnfläche zwischen den Beteiligten streitig ist.

Auf Grund von § 9 Absatz 3 Nr. 1 und Nr. 2 des Brandenburgischen Pflege- und Betreuungswohngesetzes vom 8. Juli 2009 (BbgPBWoG) erließ der Minister für Arbeit, Soziales, Frauen und Familie am 28. Oktober 2010 die Verordnung über die Anforderungen an die Strukturqualität in Einrichtungen und ihnen gleichgestellten Wohnformen nach dem Brandenburgischen Pflege- und Betreuungswohngesetz (Strukturqualitätsverordnung - SQV), die auszugsweise wie folgt lautet:

§ 8

Wohnflächen und Ausstattung

(1) Der Leistungsanbieter hat dafür Sorge zu tragen, dass Größe und Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfeldes und der gemeinschaftlichen Wohnflächen eine selbstständige Lebensführung der Bewohnerinnen und Bewohner ermöglichen und sich diese in ihrer Privatsphäre frei entfalten können.

(2) Das unmittelbare Wohnumfeld soll grundsätzlich einer Bewohnerin oder einem Bewohner zur Verfügung stehen. Die Nutzung durch mehr als zwei Personen ist unzulässig. Durchgangszimmer dürfen nicht als unmittelbares Wohnumfeld genutzt werden. Die Mitnahme persönlicher Gegenstände und Möbel zur Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfeldes darf nicht untersagt werden, soweit berechtigte Interessen der Mitbewohnerin oder des Mitbewohners oder Sicherheitsbelange in der Einrichtung nicht entgegenstehen. Die Bewohnerinnen und Bewohner müssen die Beleuchtung und die Raumtemperatur in ihrem unmittelbaren Wohnumfeld selbst regulieren können.

(3) Das unmittelbare Wohnumfeld muss mindestens eine Größe aufweisen, die ausreichend Platz für ein Bett, einen Kleiderschrank, Möbel zur Mediennutzung und Sitzgelegenheiten mit Tisch sowie genügend Fläche zur Fortbewegung entsprechend dem persönlichen Bedarf bietet. Das wird vermutet, wenn die Wohnfläche 14 Quadratmeter, bei zwei Personen 24 Quadratmeter nicht unterschreitet und dabei ausreichend Stellfläche für die Unterbringung persönlicher Gegenstände und Möbel zur Verfügung steht.

(4) …

(5) …

(6) …

(7) Abweichungen von der Annahme des Absatzes 3 Satz 2 oder des Absatzes 5 Satz 2 sind insbesondere bei kleinteilig ausgelegten Einrichtungen möglich, wenn sie in Wohnungen oder im sonstigen baulichen Bestand, der durch seine Lage eine Teilnahme am Leben in der örtlichen Gemeinschaft in besonderem Maße gewährleistet, errichtet worden sind.

§ 14

Übergangsvorschriften

(1) …

(2) Erfüllt eine Einrichtung, die bei Inkrafttreten dieser Verordnung im Betrieb, im Bau oder im baureifen Planungsstadium ist, die Mindestanforderungen des § 8 Absatz 2 Satz 1, 2 oder Satz 5, Absatz 3, 4 Satz 2 und 3, Absatz 5, 6 oder § 9 Absatz 2 Nummer 1 oder Nummer 2 nicht und sind Ausnahmen oder Abweichungen nicht statthaft, so hat die zuständige Behörde zur Angleichung an die einzelnen Anforderungen eine angemessene Frist einzuräumen. Die Frist darf zehn Jahre nicht übersteigen. Sie kann bei Vorliegen eines wichtigen Grundes verlängert werden.

§ 15

Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt mit Wirkung vom 1. Juli 2010 in Kraft.

Unter dem 2. Februar 2018 gab das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie im Wege eines Erlasses zur Umsetzung von § 8 Absatz 2 Satz 1 SQV verbindliche Maßstäbe für die Ermessensausübung des Landesamtes für Soziales und Versorgung (im Folgenden: LASV) heraus. In dem Erlass heißt es auszugsweise wie folgt:

Vorbemerkung

[…] Gemäß § 8 Absatz 2 Satz 1 SQV soll das unmittelbare Wohnumfeld grundsätzlich einer Bewohnerin bzw. einem Bewohner zur Verfügung stehen. Für erforderliche Anpassungsmaßnahmen ist eine Frist von bis zu 10 Jahren – beginnend mit dem 1. Juli 2020 – vorgesehen, die bei Vorliegen eines wichtigen Grundes verlängert werden kann.

Der nachstehende Erlass gibt verbindliche Maßstäbe für die Ermessensausübung der Aufsicht für unterstützende Wohnformen (AuW) in der Umsetzung dieser Norm in Einrichtungen und gleichgestellten Wohnformen vor.

Hierfür werden Fälle benannt, in denen der Grundsatz des Einzelzimmergebotes nicht einschlägig ist. In den übrigen Fällen verbleibt es bei der Pflicht der Einrichtungen, die bestehenden Möglichkeiten zur Erfüllung des Einzelzimmergebotes auszuschöpfen. Das können konzeptionelle und/oder bauliche Maßnahmen sein. Die Anpassungspflicht wird dabei auf die wirtschaftlich angemessenen Möglichkeiten begrenzt. Insbesondere werden Bestandseinrichtungen im Wege des Ordnungsrechtes nicht dazu gezwungen, zur Erfüllung des Einzelzimmergebotes die Anzahl der Plätze zu reduzieren.

[…]

Vor diesem Hintergrund wird dem Landesamt für Soziales und Versorgung als zuständige Behörde nach § 26 Absatz 1 BbgPBWoG gemäß § 11 Absatz 3 LOG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 BbgPBWoG folgende fachliche Weisung erteilt:

I. Auslegung von § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV

1.

Die Norm stellt ein grundsätzliches Einzelzimmergebot auf. Ihr fachlicher Grund ist, dass ein Einzelzimmer bessere Voraussetzungen für Individualität und Intimität und damit in der Regel wichtige Voraussetzungen für eine selbstbestimmte Lebensführung bietet. Durch das Wort „grundsätzlich“ wird jedoch verdeutlicht, dass zum einen Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen und zum anderen die AuW nicht „um jeden Preis“ zu einer ordnungsbehördlichen Durchsetzung verpflichtet ist. Maßstab ist die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens.

2.

Ein generelles Verbot von Doppelzimmern spricht § 8 Absatz 2 Satz 1 SQV nicht aus. Der Grundsatz des Einzelzimmergebotes ist nicht einschlägig, wenn die Nutzung eines Zimmers durch zwei Personen fachlich begründet ist:

das Zusammenleben in einem Zimmer entspricht dem Wunsch der Bewohnerinnerinnen und Bewohner (…),

das Zusammenleben in einem Zimmer verhindert drohende Isolation (…),

die Bewohnerin bzw. der Bewohner weisen hinsichtlich der Wahrung ihrer/seiner Privat- und Intimsphäre ein geringeres Schutzbedürfnis auf; dies ist der Fall, wenn (…).

3.

Darüber hinaus ist der Umstand, dass die Einrichtung vor Inkrafttreten der Regelung bereits bestanden hat (Definition des § 14 Absatz 2 Satz 1 SQV), zu berücksichtigen. Können vorhandene Doppelzimmer nicht entsprechend Ziffer 2 genutzt werden, ist deren Nutzung als Doppelzimmer im Rahmen der Ziffer 4 weiterhin möglich, soweit und solange dem Leistungsanbieter keine angemessenen Möglichkeiten ihres Abbaus zur Verfügung stehen.

Die Möglichkeiten zum Abbau von Doppelzimmern sind aus rechtlichen Gründen ausgeschöpft, soweit Um- oder Anbaumaßnahmen

Vorgaben des Denkmalschutzrechtes entgegenstehen,

Bauplanungs- oder bauordnungsrechtliche Hinderungsgründe entgegenstehen oder

die Zustimmung zur Baumaßnahme durch einen öffentlichen Zuwendungsgeber verweigert wird (z. B. im IVP durch die ILB).

Die Möglichkeiten zum Abbau von Doppelzimmern sind aus wirtschaftlichen Gründen ausgeschöpft, soweit

die weitere Umsetzung baulicher Anpassungsmaßnahmen für den Abbau von Doppelzimmern (Umbauten oder Anbauten) zu einer Erhöhung des Investitionskostensatzes der Einrichtung um mehr als 5,00 Euro pro Platz und Tag führen würde,

die notwendigen Kosten der Baumaßnahme außer Verhältnis zur Anzahl der abgebauten Doppelzimmer stehen oder

nach Umsetzung aller Alternativen eine Reduzierung der Platzkapazitäten erfolgen müsste.

4.

In den Fällen von Ziffer 3 hat die AuW eine angemessene Verlängerung der Angleichungsfristen nach § 14 Absatz 2 SQV einzuräumen. In den Fällen von Ziffer 3a) Spiegelstrich 3 ist die jeweilige Zweckbindungsfrist der gewährten Förderung maßgeblich. In allen anderen Fällen von Ziffer 3 soll die Frist nach § 14 Absatz 2 Satz 2 und Satz 3 SQV insgesamt 25 Jahre betragen (…).

Zum Ablauf der eingeräumten Fristen ist zu prüfen, ob die Hinderungsgründe noch vorliegen und diese dazu geeignet sind, auch weiterhin eine Abweichung vom Einzelzimmergebot zu begründen.

5.

Auch die nach den Ziffern 2 bis 4 zulässige Nutzung von Doppelzimmern gilt nur, sofern die Doppelzimmer die Anforderungen nach § 8 Absatz 3 SQV an Wohnfläche und Ausstattung erfüllen. Zimmer, die diese Anforderungen nicht erfüllen, können daher in keinem Fall als Doppelzimmer genutzt werden. Für bestehende Einrichtungen ist hierfür die durch die zuständige Behörde einrichtungsspezifisch gesetzte Angleichungsfrist maßgeblich, die spätestens zum 1. Juli 2020 ausläuft.

6.

Bei zulässiger Nutzung von Doppelzimmern sind die Pflichten des Leistungsanbieters nach § 8 Absatz 1 SQV zu beachten (…).

II. Verfahren

[…]

2.

Die Einrichtungen haben spätestens sechs Monate vor Ablauf der Frist nach § 14 Absatz 2 Satz 2 SQV der Aufsicht für unterstützende Wohnformen eine Planung zur Umsetzung der Regelung bzw. eine belastbare Stellungnahme, aus der die o.g. Hinderungsgründe für einen weiteren Abbau von Doppelzimmern hervorgehen, vorzulegen. (…).

[…]

Am 18. April 2018 führte das LASV eine Prüfung in der Einrichtung der Klägerin durch. Im Prüfbericht vom 25. Mai 2018 hielt es hinsichtlich des als Doppelzimmer genutzten Zimmers 321 fest, dieses entspreche nicht den Mindestanforderungen von 24 m². Nach seinen Unterlagen weise das Zimmer lediglich eine Größe von 22,50 m² auf. Zudem sei im Rahmen der durchgeführten Vor-OrtPrüfung deutlich geworden, dass das Zimmer durch die Größe und die Dachschrägen nicht den Bedürfnissen zweier Bewohner entspreche. Das LASV beriet die Klägerin nach § 22 Abs. 1 BbgPBWoG dahingehend, das Zimmer nach Auszug eines der beiden Bewohner nur noch als Einzelzimmer zu nutzen.

Die Klägerin ihrerseits beantragte unter dem 23. Dezember 2019 und dem 29. April 2020 beim LASV u. a. festzustellen, dass ihr Pflegebetrieb mit allen Doppelzimmern die verbindlichen/zwingenden Anforderungen aus § 8 Abs. 1 bis 3 SQV erfülle, hilfsweise ihr die Weiternutzung aller Doppelzimmer bis zum 30. Juni 2037, hilfsweise bis zum 30. Juni 2035 zu gestatten.

Zur Begründung ihrer Anträge führte die Klägerin aus, dass § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV als SollVorschrift kein zwingendes Verbot von Doppelzimmern enthalte. Doppelzimmer müssten lediglich den Anforderungen des § 8 Abs. 1 SQV entsprechen. Auch die in § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV genannten Flächengrößen stellten lediglich Vermutungsregeln auf. Sei der Raum kleiner, könne er dennoch als Doppelzimmer genutzt werden, wenn die Anforderungen des § 8 Abs. 3 Satz 1 SQV gewahrt würden. Sie gehe davon aus, dass alle in ihrer Einrichtung vorhandenen Doppelzimmer eine Größe von mehr als 24 m² aufwiesen. Selbst wenn aber die Wohnfläche einzelner Einheiten den Grenzwert aus § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV unterschreiten sollte, seien die Anforderungen des § 8 Abs. 3 Satz 1 SQV erfüllt. Liege danach schon kein Verstoß gegen § 8 Abs. 1 bis 3 SQV vor, sei auch kein Raum für die Anwendung der Angleichungsfristen aus § 14 Abs. 2 SQV. Im Übrigen sei in ihrem Fall jedenfalls eine Ausnahme im Sinne des § 14 Abs. 2 SQV gerechtfertigt, da die streitgegenständliche Einrichtung im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung schon in Betrieb gewesen sei und aufgrund des Mietvertrages bis zum 30. Juni 2037 an Ort und Stelle gebunden sei. Einer Reduzierung der Doppelzimmer stünden in ihrer Einrichtung sowohl rechtliche als auch wirtschaftliche Hinderungsgründe entgegen, weil eine Veränderung im Bereich der Investitionskostenanteile im Heimentgelt zumindest verdoppelte oder jedenfalls grundlegend veränderte Refinanzierungsanteile nach sich ziehen würde.

Mit Schreiben vom 30. Januar 2020 und vom 30. April 2020 forderte das LASV die Klägerin zu weiteren Auskünften insbesondere zur räumlichen Situation, zur Förderung der Pflegeplätze durch die I_____, zum bestehenden Pachtverhältnis, zu den Möglichkeiten von Umbau-/Erweiterungsmaßnahmen sowie Berechnungen zur Wirtschaftlichkeit auf. In § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV habe der Verordnungsgeber ein Einzelzimmergebot formuliert. Ziel der Regelung sei es, dass Menschen in unterstützenden Wohnformen in der Zukunft in der Regel in Einzelzimmer lebten und Doppelzimmer die Ausnahme darstellten. Die Weiternutzung von Doppelzimmern werde vom Verordnungsgeber im Erlass vom 2. Februar 2018 an konkrete Anforderungen geknüpft. Dabei obliege es den Leistungsanbietern, die Voraussetzungen der im Erlass genannten Tatbestände für eine Verlängerung der Angleichungsfrist detailliert darzulegen. Hierzu bedürfe es einer angemessenen, schlüssigen und substantiierten Begründung. Da die Angleichungsfrist dazu diene, nach ihrem Ablauf eine Nutzung der Zimmer nur noch als Einzelzimmer zu ermöglichen, müsse der Leistungsanbieter in diesem Rahmen auch konzeptionell beschreiben, wie die Zimmernutzung über die gewährte Frist hinaus beabsichtigt sei. Diesen Anforderungen sei die Klägerin bisher nicht gerecht geworden. Substantiierte Darlegungen zu rechtlichen und wirtschaftlichen Hinderungsgründen enthielten die Schreiben der Klägerin nicht.

Die Klägerin reagierte hierauf mit Schreiben vom 5. Juni 2020, in dem sie insbesondere Ausführungen dazu machte, warum etwaige Umbaumaßnahmen ihr aus rechtlicher und wirtschaftlicher Sicht nicht zuzumuten seien.

Mit Bescheid vom 7. August 2020 gewährte das LASV der Klägerin für die 18 Doppelzimmer im Erdgeschoss und für die 26 Doppelzimmer im Obergeschoss der Pflegeeinrichtung Senioren-Wohnpark E_____ eine Frist zur Angleichung an die Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV bis zum 28. Februar 2021 (Ziffer 1). Für das Zimmer 321 im Dachgeschoss der Einrichtung gewährte es der Klägerin eine Frist zur Angleichung an die Anforderungen des § 8 Abs. 3 SQV bis zum 28. Februar 2021 (Ziffer 2). Im Übrigen lehnte es die Anträge der Klägerin ab (Ziffer 3) und setze eine Gebühr von 750,00 Euro fest (Ziffer 4).

Zur Begründung seiner Entscheidung führte das LASV im Wesentlichen wie folgt aus:

Die Feststellungsanträge der Klägerin seien unbegründet. Zwar sei es im Rahmen seiner heimaufsichtsrechtlichen Tätigkeit nach § 23 Abs. 1 BbgPBWoG auch zum Erlass feststellender Verwaltungsakte befugt. Die von der Klägerin begehrte Feststellung könne aber nicht getroffen werden, da die Doppelzimmer in der streitgegenständlichen Einrichtung nicht sämtliche Anforderungen der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV erfüllten.

Zunächst liege ein Verstoß gegen § 8 Abs. 1 SQV vor. Die Anforderungen dieser Regelung seien in Doppelzimmern generell nicht erfüllt, da das Leben in Doppelzimmern die Bewohner in ihrer selbstständigen Lebensführung und ihrer Privatsphäre erheblich einschränke.

Ebenfalls festzustellen sei ein Verstoß gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV. Zwar spreche § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV kein absolutes Verbot von Doppelzimmern aus. Durch die Wörter „soll“ und „grundsätzlich“ werde aber verdeutlicht, dass im Regelfall Einzelzimmer vorgehalten werden müssten und eine Doppelzimmerbelegung nur unter besonderen fachlich begründeten Ausnahmen zulässig sei. Diese Intention sei auch dem Erlass vom 2. Februar 2018 zu entnehmen. Auch wenn dieser als Verwaltungsvorschrift keine rechtlich verbindliche Außenwirkung entfalte, spiegele er den Willen des Verordnungsgebers wider und sei als Auslegungsgrundlage heranzuziehen. Der Erlass sei allen Leistungsanbietern bekannt gegeben worden. Für das LASV entfalte er zudem über Art. 3 des Grundgesetzes (GG) bindende Rechtswirkung. Die Klägerin habe nicht geltend gemacht, die Doppelzimmer nur in fachlich begründeten Ausnahmefällen nutzen zu wollen.

Die Vorgaben des § 8 Abs. 3 Satz 1 SQV seien lediglich für die 44 Doppelzimmer im Erd- und Obergeschoss der Einrichtung erfüllt, da insoweit die Vermutung des Satzes 2 der Vorschrift greife. Dagegen weise das Zimmer 321 im Dachgeschoss lediglich eine Wohnfläche von 22,50 m² auf und unterschreite damit die Mindestwohnfläche von 24 m². Ferner sei aufgrund der Feststellungen im Prüfbericht vom 25. Mai 2018 davon auszugehen, dass auch die sonstigen Anforderungen des § 8 Abs. 3 Satz 1 SQV insbesondere zur vorzuhaltenden Fläche entsprechend des Bewohnerbedarfes nicht gegeben seien.

Die Hilfsanträge der Klägerin seien insoweit begründet, als der Klägerin eine Frist zu Angleichung bis zum 28. Februar 2021 gewährt werden könne. Die Voraussetzungen für eine Verlängerung der Frist lägen hingegen nicht vor.

Rechtsgrundlage für die Gewährung der Frist sei § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV. Da es sich bei dem Betrieb der Klägerin um eine Bestandseinrichtung im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV handele und eine statthafte Ausnahme oder Abweichung nicht vorliege, sei der Klägerin eine angemessene Frist zur Angleichung einzuräumen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV müssten die Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV zehn Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung eingehalten werden. Da die maßgebliche Zehn-Jahres-Frist am 30. Juni 2020 bereits abgelaufen sei, werde eine weitere Frist bis zum 28. Februar 2021 als angemessen und zumutbar erachtet.

Die von der Klägerin hilfsweise begehrte Fristverlängerung bis zum 30. Juni 2037 bzw. bis zum 30. Juni 2035 könne nicht gewährt werden. Für eine über zehn Jahre hinausgehende Angleichungsfrist bedürfe es nach § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV der Geltendmachung eines „wichtigen Grundes“, der hier nicht schlüssig dargelegt worden sei. Mit Blick auf die Erfüllung der Anforderungen des § 8 Abs. 3 SQV (Zimmer 321) komme eine Verlängerung der Angleichungsfrist zudem wegen Punkt I. 5 des Erlasses vom 2. Februar 2018 schon grundsätzlich nicht in Betracht.

Die Gebührenfestsetzung beruhe auf § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Brandenburg (GebGBbg) in Verbindung mit der Tarifstelle 4.2.1 der Anlage zur Gebührenordnung des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie (GebOMASGF) vom 19. April 2017, zuletzt geändert durch Verordnung vom 1. August 2019 (GVBl. II/19, [Nr. 55]). Danach würden für die Einräumung von Fristen nach § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV Gebühren mit einem Rahmen vom 65 bis 1079 Euro erhoben.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin fristgerecht Widerspruch, den sie im Wesentlichen wie folgt begründete:

Ein Mangel, der den Beklagten zu 2. nach § 21 Abs. 2 BbgPBWoG berechtige, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, liege nicht vor. Doppelzimmer müssten nach der Strukturqualitätsverordnung zwingend nur die Vorgaben des § 8 Abs. 1 SQV einhalten. Der gegenteiligen Annahme aus dem Erlass vom 2. Februar 2018 komme rechtliche Verbindlichkeit nicht zu.

Aber selbst wenn man der Strukturqualitätsverordnung ein generelles Doppelzimmerverbot entnehmen wolle, sei dieses wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes sowie der Vorgaben des Art. 80 GG unwirksam. Danach müssten alle wesentlichen Fragen der Grundrechtseinschränkung durch förmliches Gesetz geregelt werden. Das einschränkende Gesetz selbst müsse kompetenzgerecht erlassen und hinreichend bestimmt sein. Das Zitiergebot müsse gewahrt sein. Zudem dürfe eine Verordnungsermächtigung dem Verordnungsgeber zwar grundsätzlich Ermessen in der Frage einräumen, ob er von der Ermächtigung Gebrauch machen wolle. Der Verordnungsgeber dürfe aber nicht darüber entscheiden, ob das Gesetz überhaupt zur Anwendung komme. Sogenannte „Kann-Ermächtigungen“ seien unzulässig.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. September 2020 wies der Beklagte zu 2. den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück (Ziffer 1), legte die Kosten des Verfahrens der Klägerin auf (Ziffer 2) und setzte für den Erlass des Widerspruchsbescheides eine erneute Gebühr von 750,00 Euro fest (Ziffer 3).

Es bestünden keine Wirksamkeitsbedenken gegen die inmitten stehenden Regelungen der Strukturqualitätsverordnung. Die Klägerin werde weder in ihrer Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 49 Abs. 1 LV noch in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 41 LV verletzt.

Die Regelung der Berufsausübung durch Rechtsverordnungen sei zulässig, soweit für die Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung den Anforderungen des Art. 80 Satz 2 LV genüge getan sei. Das sei bei § 9 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BbgPBWoG der Fall. Auch Verordnungsermächtigungen dürften auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe enthalten. Es sei ausreichend, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem Gesetz ermitteln ließen. Der Inhalt der Ermächtigung bestehe nach § 9 Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 BbgPBWoG darin, Mindestanforderungen an die Wohnqualität und damit u. a. für Wohnräume festzulegen. Der Ermächtigungszweck ergebe sich aus § 9 Abs. 3 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 BbgPBWoG. Auch die Grenzen der Ermächtigung ließen sich durch eine am Gesetzeszweck orientierte Auslegung ermitteln. Bereits die vor Erlass des Brandenburgischen Pflege- und Betreuungswohngesetzes geltende Heimmindestbauverordnung des Bundes habe bauliche Anforderungen enthalten, die nach § 29 Abs. 2 BbgPBWoG bis zum Erlass der Strukturqualitätsverordnung fortgegolten hätten. An diesen baulichen Standard knüpfe die Ermächtigung des § 9 Abs. 3 BbgPBWoG an. Dass sich nicht sämtliche Einzelheiten aus der Ermächtigungsnorm selbst ergäben, liege in der Natur der Sache. Vorhersehbar müsse nicht der konkrete Inhalt der Rechtsverordnung sein, sondern nur das, was dem Bürger gegenüber zulässig sein solle.

Die Vorschriften der Strukturqualitätsverordnung hielten sich auch im Rahmen der Ermächtigung. Die Formulierung des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV als Soll-Vorschrift sei unbedenklich. Für solche Regelungen gelte, dass der Verpflichtete gehalten sei, so zu verfahren, wie es bestimmt sei. Nur wenn atypische Umstände vorlägen, dürfe eine andere Handlungsweise gewählt werden. Der Begriff „grundsätzlich“ weise auf Ausnahmen vom Regelfall hin. Das sei eine in der Rechtspraxis übliche Formulierung.

Die Beschränkungen der Grundrechte der Klägerin seien auch nicht unverhältnismäßig und die Umsetzung der Anforderungen der Klägerin zumutbar. Die Regelungen dienten mit der Würde der Bewohner und dem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit überragend wichtigen Belangen des Gemeinwohls. Demgegenüber seien gravierende finanzielle Auswirkungen auf Seiten der Klägerin nicht zu erwarten. Sofern Betreiber von Pflegeeinrichtungen in Ausnahmefällen besonders schwer betroffen seien, werde dem mit dem Befreiungstatbestand des § 10 BbgPBWoG und der Übergangsvorschrift des § 14 Abs. 2 SQV hinreichend Rechnung getragen. Diese Bestimmung mildere aus Verhältnismäßigkeitsgründen die wirtschaftliche Belastung der Betreiber ab und ermögliche eine Anpassung bestehender Einrichtungen. Mit zehn Jahren werde dabei ein sehr langer Zeitraum zur Verfügung gestellt, in dem die Einrichtungen ungestört finanziert und betrieben werden könnten. Mögliche darüber hinaus bestehende Härtefälle würden bei Vorliegen eines „wichtigen Grundes“ zudem über § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV erfasst. Dies sei ausreichend. Es sei nicht geboten, Pflegeeinrichtungen, die nicht mehr zeitgemäß seien, auf Dauer zu erhalten und zu schützen.

§ 8 Abs. 1 SQV stelle verfassungskonforme Mindestanforderungen an das unmittelbare Wohnumfeld auf. Das Leben in Doppelzimmern sei nach Beobachtungen des LASV vielfach konfliktbehaftet und ermögliche weder eine selbstständige Lebensführung noch die Einhaltung von Privatsphäre. Die Belegung von Doppelzimmern mit Personen, die sich fremd zueinander seien, erfülle deshalb insgesamt nicht die Anforderungen des § 8 Abs. 1 SQV.

Die Annahme der Klägerin, wonach die Anforderungen der § 8 Abs. 1 und Abs. 2 SQV bereits dann erfüllt seien, wenn der Vermutungstatbestand des § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV vorliege, sei unzutreffend. § 8 Abs. 1 SQV stelle allgemeine Anforderungen an das unmittelbare Wohnumfeld und an die gemeinschaftlichen Wohnflächen auf. Dagegen formulierten Absatz 2 und Absatz 3 der Vorschrift jeweils weitere, zwingend zu erfüllende Anforderungen nur an das unmittelbare Wohnumfeld. Alle drei Vorschriften träten kumulativ nebeneinander.

Eine weitergehende Angleichungsfrist sei der Klägerin im Rahmen des auszuübenden pflichtgemäßen Ermessens nach § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) nicht zu gewähren gewesen. Als ermessenslenkende Vorschriften seien neben dem Erlass vom 2. Februar 2018 auch § 1 Abs. 1 BbgPBWoG und § 1 SQV zu berücksichtigen. Danach sei es vorbehaltlich rechtlicher und wirtschaftlicher Hinderungsgründe zum Schutz der Würde der Bewohner, ihrem Recht auf Selbstbestimmung sowie dem Schutz ihrer Privatsphäre und Intimität grundsätzlich erforderlich, nach zehn Jahren die Einhaltung der Vorgaben des § 8 SQV zu verlangen. Einen wichtigen Grund für die Verlängerung der Frist habe die Klägerin nach wie vor nicht dargelegt.

Am 15. Oktober 2020 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihre Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren wie folgt ergänzt und vertieft:

Soweit man aus den § 8 Abs. 1 bis 3 SQV ein grundsätzliches Verbot der Nutzung von Zimmern als Doppelzimmer ableiten wolle, sei dies verfassungsrechtlich unzulässig. Das Verfahren sei deshalb auszusetzen und nach § 42 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg eine Entscheidung des Landesverfassungsgerichtes einzuholen.

Im grundrechtsrelevanten Bereich müssten alle wesentlichen Fragen der Grundrechtsbeschränkung durch förmliches Gesetz geregelt werden. Dem sei hier nicht gerecht geworden, da der Exekutive alle wesentlichen Entscheidungen überlassen worden seien. Bei dem Erlass vom 2. Februar 2018 handele es sich lediglich um ein Behördenschreiben, durch das die Anforderungen des Wesentlichkeitsgrundsatzes nicht gewahrt würden. In diesem Zusammenhang sei auch der zur Festlegung einer Einzelzimmerquote ergangene Beschluss des bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. August 2023 (12 ZB 23.1134) zu beachten, der auf den vorliegenden Fall übertragbar sei.

Zudem müsse ein einschränkendes Gesetz verfassungsgemäß und dabei insbesondere hinreichend bestimmt sein und den Umfang und die Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lassen. Dies zugrunde gelegt stellten § 9 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BbgPBWoG keine hinreichenden Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass der Strukturqualitätsverordnung dar, weil sich aus § 9 Abs. 3 BbgPBWoG nicht ergebe, welche Inhalte die zu erlassene Verordnung haben solle.

Auch verstoße die Verordnung selbst gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Ebenso wenig wie sie ein Verbot der Belegung von Doppelzimmern enthalte äußere sie sich zu der Frage, wann Ausnahmen zulässig sein sollten. Beide Entscheidungen würden gänzlich der Verwaltung überlassen. § 8 Abs. 1 SQV stelle außerdem lediglich ein generelles Programm auf, das erst durch die Abs. 2 und 3 der Vorschrift konkretisiert werde. Ein verlässlich bestimmbarer Norminhalt sei insoweit nicht zu erkennen.

Wie auch der seitens des Ministeriums für Gesundheit und Soziales (MGS) beigezogene Vorgang zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung zeige, habe sich der Verordnungsgeber über die finanziellen Auswirkungen seiner Regelungen keine Gedanken gemacht. Der Vorgang sei zudem unvollständig: Eine Stellungnahme vom Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste e. V. (bpa) liege nur auszugsweise und ohne Übersendungsschreiben vor. Angeblich erfolgte interne Absprachen mit anderen Behörden seien nicht enthalten.

Es sei zudem ein Ermittlungs- bzw. Abwägungsmangel auf Seiten des Beklagten zu 1. festzustellen, da dieser sich vor dem Erlass der Verordnung nicht damit auseinandergesetzt habe, wie sich die Vorgaben perspektivisch auf die zur Verfügung stehenden Platzzahlen auswirkten und mit welchen Aufwendungen dem unter Berücksichtigung des Bedarfs an Pflegeplätzen würde begegnet werden müssen. Auch die Auswirkungen auf Refinanzierungsebene hinsichtlich der Aufwendungen der Träger seien nicht beleuchtet worden. Angesichts der Auswirkungen, die ein Einzelzimmergebot auf die Betriebe habe, liege zudem ein Verstoß gegen die Vorhaltungspflicht aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Sozialgesetzbuch (SGB) Elftes Buch (XI) vor.

Aber auch wenn man die Strukturqualitätsverordnung zur Anwendung bringen wolle, liege kein Mangel vor, der den Beklagten zu 2. zum Tätigwerden berechtigt hätte.

Dies gelte zunächst, soweit der Beklagte zu 2. einen Verstoß gegen § 8 Abs. 1 SQV mit der Begründung annehme, das Leben in Doppelzimmern schränke die Bewohner in ihrer selbstständigen Lebensführung und Privatsphäre ein. Der Verordnungsgeber selbst habe diese Einschätzung offenbar nicht geteilt. Denn er habe in § 8 Abs. 2 Satz 2 SQV lediglich die Nutzung durch mehr als zwei Personen für unzulässig erklärt. Im Übrigen entschieden die Bewohner beim Abschluss des Wohn- und Betreuungsvertrages autonom, ob sie diese Wohnform in Anspruch nehmen wollten oder nicht.

Für die erforderliche Betrachtung des „unmittelbaren Wohnumfeldes“ im Doppelzimmer seien zudem die ideellen Zimmerbestandteile in den Blick zu nehmen, die einem Bewohner zur individuellen Nutzung überlassen seien, nicht etwa das Doppelzimmer als Ganzes. Nur das Flächenmaß des § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV sei mit Blick auf den Raum als Ganzen zu bestimmen. Entsprechend werde es auch in anderen Bundesländern gehandhabt. So enthalte etwa § 4 Abs. 2 Satz 2 RP LWTGDV die Bestimmung, dass im Falle eines Doppelzimmers zwei unmittelbare persönliche Wohnumfelde zu betrachten seien.

Obwohl im Erlass vom 2. Februar 2018 ausgeführt werde, dass Bestandseinrichtungen aufgrund der Anwendung der Regelungen der Strukturqualitätsverordnung nicht gezwungen werden sollten, Platzzahlen zu reduzieren, sei genau dies die Folge des Handelns des LASV.

Die Klägerin beantragt,

1.1 unter Aufhebung der Ziffer 3 des Bescheides vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. September 2020 insoweit festzustellen, dass sie durch § 8 Abs. 1 bis 3 SQV nicht gehindert ist, die von ihr im Senioren-Wohnpark E_____ bislang als Doppelzimmer genutzten Räume weiter als solche zu nutzen, und

1.2 die Ziffern 1, 2 und 4 des Bescheides vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. September 2020 einschließlich dessen Gebührenentscheidung aufzuheben,

2. hilfsweise für den Fall des vollständigen Unterliegens mit den Anträgen zu 1. den Beklagten zu 2. unter Aufhebung von Ziffer 3 des Bescheides vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. September 2020 insoweit zu verpflichten, die Angleichungsfrist bis zum Ablauf des 30. Juni 2037, hilfsweise bis zum Ablauf des 30. Juni 2035 zu verlängern.

Die Beklagten beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie verweisen auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden und führen ergänzend wie folgt aus:

Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage sei vor dem Hintergrund des § 43 Abs. 2 VwGO als unzulässig anzusehen, da das geltend gemachte Recht der Klägerin, die von ihr bereit gehaltenen Doppelzimmer weiter als solche zu nutzen, bereits Gegenstand der erhobenen Anfechtungsklage sei. Außerdem fehle der Klägerin das Feststellungsinteresse. Es stehe außer Frage, dass die Klägerin die Zimmer weiter nutzen könne, soweit sie nicht durch einen Anordnungsbescheid oder den Ablauf einer Frist aus einem Angleichungsbescheid darin gehindert sei. Das Gericht sei nach § 114 VwGO schließlich nicht befugt, die Entscheidung des Beklagten zu 2. durch eine Entscheidung über die Angleichungsfrist bzw. deren Verlängerung zu ersetzen.

Soweit die Klägerin hinsichtlich des Lebens im Doppelzimmer auf die freie Entscheidung der Bewohner verweise, verkenne sie die Realität beim Vertragsschluss. Bereits der Einzug in eine Pflegeeinrichtung sei in der Regel keine freiwillige Entscheidung, sondern ergebe sich daraus, dass die Betroffenen auf fremde Hilfe angewiesen seien. Die Entscheidung für ein Doppelzimmer werde in der Regel von Angehörigen und/oder rechtlichen Betreuern getroffen und unterliege meist sachfremden, auch monetären Zwängen. Insofern könne der Abschluss eines entsprechenden Vertrages nicht als Wunsch der Bewohner verstanden werden, dauerhaft mit anderen, wechselnden Bewohnern zusammenzuleben.

Wenn die Klägerin vortrage, dass sie durch die Regelungen der Strukturqualitätsverordnung mittelbar zum Abbau der von ihr vorgehaltenen Doppelzimmer gezwungen werde, sei dem entgegenzuhalten, dass es ihr auch jetzt noch freistehe, die Nutzung als Doppelzimmer fachlich zu begründen oder die wirtschaftliche Unangemessenheit des Doppelzimmerabbaus im konkreten Einzelfall darzulegen. Dies habe sie aber nicht getan.

Die im Bescheid vom 7. August 2020 gewährte Frist von mehr als einem halben Jahr sei verhältnismäßig. Es sei insoweit zum einen zu berücksichtigen, dass die gewährte Frist sich nicht auf den Verbleib der bereits in Doppelzimmern lebenden Bewohner auswirke, da diese nach der Begründung des Bescheides ausdrücklich auch nach Ablauf der Frist weiter in den jeweiligen Zimmern wohnen bleiben dürften. Zum anderen stehe der Klägerin auch eine Nutzung der Doppelzimmer aus fachlichen Gründen frei. Vor diesem Hintergrund habe der Ablauf der Frist für die Klägerin lediglich zur Folge, dass sie keine neuen Verträge für mehr als einen Bewohner pro Zimmer abschließen könne.

Gründe für eine längere Frist lägen nicht vor. Insgesamt sei deutlich geworden, dass die Klägerin gar kein Interesse an einer Angleichung ihres Betriebes an die Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV habe. Einem Leistungsanbieter, der keinen Angleichungswillen habe, könne aber auch keine Frist nach § 14 Abs. 2 SQV gewährt werden. In diesem Fall komme vielmehr unmittelbar eine Anordnung nach § 23 Abs. 1 BbgPBWoG in Betracht, wobei dann der Rechtsgedanke des § 14 Abs. 2 SQV im Rahmen einer angemessenen Fristsetzung Berücksichtigung finden könne. Insoweit habe die gewährte Frist von mehr als einem halben Jahr lediglich dazu gedient, der angleichungsunwilligen Klägerin Gelegenheit zu geben, ihre ablehnende Haltung vor dem Erlass einer Anordnung nach § 23 Abs. 1 BbgPBWoG zu überdenken. Hierfür sei die gewährte Frist ausreichend gewesen.

Die Kammer hat am 9. Januar 2025 in der Sache mündlich verhandelt. Hinsichtlich des Inhalts wird auf das Protokoll der Sitzungsniederschrift verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, den seitens der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang sowie den seitens des MGS beigezogenen Vorgang zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Die Kammer entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne (weitere) mündliche Verhandlung.

Mit Blick auf den Anfechtungsantrag hat die Kammer das Rubrum dahingehend ergänzt, dass sich die Klage auch gegen das LASV richtet, das insoweit passivlegitimiert ist (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m § 8 Abs. 2 Satz 1 Brandenburgisches Verwaltungsgerichtsgesetz).

Einer teilweisen Einstellung des Verfahrens nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO bedurfte es nicht. Soweit die Klägerin ihre Anträge im Nachgang zur mündlichen Verhandlung neu formuliert hat, ist dies bei sachgerechter Auslegung (§ 88 VwGO) lediglich als Klarstellung der bereits ursprünglich angekündigten Anträge zu verstehen, ohne dass damit eine Klagerücknahme oder -änderung verbunden wäre. Das Rechtsschutzziel der Klägerin ist unverändert geblieben.

Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

I. Die Klage ist mit dem Hauptantrag weitgehend zulässig.

1. Dies gilt zunächst für die erhobene Feststellungsklage.

Im Rahmen einer Feststellungklage kann nach § 43 Abs. 1 VwGO die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

a. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 8 C 19/94 , juris Rn. 10; Urteil vom 20. November 2003 3 C 44/02 , juris Rn. 18). Feststellungsfähig sind danach insbesondere die sich aus der Anwendung einer Norm für einen Beteiligten ergebenen Berechtigungen und Verpflichtungen, nicht aber Tatsachen wie etwa die Frage, ob eine Sache eine bestimmte Eigenschaft aufweist. Vorfragen oder einzelne Elemente eines Rechtsverhältnisses, wie etwa die vorgelagerte Frage der Erfüllung der Tatbestandsmerkmale einer Norm, sind auch dann nicht feststellungsfähig, wenn die Rechtsbeziehungen der Beteiligten von deren Vorliegen abhängen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1966 VII C 113.65 -, juris Rn. 28; Urteil vom 20. November 2003 3 C 44/02 , juris Rn. 18; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 32; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 43 Rn. 15).

Dies zugrunde gelegt erweist sich die nunmehr auf die negative Feststellung, dass die Klägerin durch § 8 Abs. 1 bis 3 SQV nicht gehindert ist, die von ihr im Senioren-Wohnpark E_____ bislang als Doppelzimmer genutzten Räume weiter als solche zu nutzen, gerichtete Klage als zulässig. Die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und dem Beklagten zu 1. haben sich insoweit zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet. Denn zwischen ihnen besteht eine Meinungsverschiedenheit darüber, ob die Regelungen in § 8 Abs. 1 bis 3 SQV der dauerhaften Weiterbelegung der von der Klägerin bereit gehaltenen Doppelzimmer mit zwei Personen entgegenstehen. Dass die Klägerin ihre Klage in erster Linie mit der von ihr angenommenen Unwirksamkeit der Strukturqualitätsverordnung begründet, steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen. Im Gegenteil: Während die Nichtigkeit einer Rechtsnorm kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis darstellt, kann die durch eine nichtige Rechtsnorm bedingte Verletzung des Klägers in seinen Rechten im Wege der Feststellungsklage festgestellt werden. Dies gilt sowohl im Fall von Parlamentsgesetzen als auch von untergesetzlichen Normen (allg. Auffassung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. November 2020 1 BvR 2424/20 , juris Rn. 13 f.; Beschluss vom 16. Juli 2015 1 BvR 1014/13 , juris Rn. 6 f.; Beschluss vom 17. Januar 2006 1 BvR 541/02 , juris Rn. 50 ff.; BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 7 C 2.07 , juris Rn. 20 ff.; Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 43 Rn. 54 ff.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 43 Rn. 9 ff.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 58 f.).

b. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung. Hierfür reicht jedes nach Lage des Falles anzuerkennendes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art aus. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2106  6 C 66.14 , juris Rn. 16), weshalb bereits das wirtschaftliche Interesse der Klägerin, Klarheit über das Erfordernis des Abbaus von Doppelzimmern zu erlangen, die Erhebung der Feststellungklage rechtfertigt.

c. Am Vorliegen der in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 - 8 C 10/08 , juris Rn. 24) bestehen keine Zweifel. Es erscheint jedenfalls möglich, dass die Vorgaben der Strukturqualitätsverordnung die Klägerin in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 Abs. 1 GG) beeinträchtigen.

d. Der Klage steht auch nicht der Vorrang der Gestaltungsklage entgegen.

Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Der Regelung liegt der Gedanke zugrunde, dass der dem Kläger zustehende Rechtsschutz aus Gründen der Prozessökonomie auf ein einziges Verfahren, nämlich dasjenige konzentriert werden soll, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO will mithin unnötige Feststellungsklagen vermeiden, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksames Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann allerdings dann keine Rede mehr sein, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährt, der weiterreicht, als er mit einer Leistungs- oder Gestaltungsklage erreicht werden könnte, wenn also die genannten Klagemöglichkeiten zu keinem gleichwertigen Rechtsschutz führen (st. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Beschluss vom 26. März 2014 4 B 55/13 , juris Rn. 4 m. w. N.).

So liegt es hier.

Solange die inmitten stehende Streitfrage zur Anwendbarkeit der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV zwischen den Beteiligten nicht grundsätzlich geklärt ist, läuft die Klägerin nach Ablauf der unter Ziffer 1 und 2 des angegriffenen Bescheides gesetzten Frist jederzeit Gefahr, dass das LASV aufsichtsrechtliche Maßnahmen gegen sie ergreift und ihr insbesondere die Nutzung der in Rede stehenden Zimmer als Doppelzimmer untersagt. Insoweit bietet weder eine Anfechtungsklage gegen die Fristsetzung einen mit der hier erhobenen Feststellungsklage vergleichbaren Rechtsschutz noch ist der Klägerin zuzumuten, zunächst eine Mängelbeseitigungsanordnung des LASV abzuwarten und sich hiergegen sodann mit der Anfechtungsklage zur Wehr zu setzen. Denn in diesem Fall müsste die Klägerin eine Vielzahl von drohenden Verwaltungsakten anfechten, ohne dass die von ihr vorrangig aufgeworfene Fragen der Wirksamkeit des § 8 SQV einer verbindlichen Klärung zugeführt würde. Ein Anfechtungsurteil bindet die Beteiligten nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 VwGO). Streitgegenstand der Anfechtungsklage ist aber lediglich die Rechtsbehauptung der Klägerin, durch den von ihr angefochtenen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Die für die Klägerin vorrangig zu beantwortende Frage der Wirksamkeit der Regelungen nimmt als bloßes Begründungselement an der Rechtskraft eines entsprechenden Ausspruches nicht teil (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 4 C 4/15 , juris Rn. 13; Urteil vom 18. September 2001 1 C 4/01 , juris Rn. 14; Urteil vom 17. Januar 1972  I C 33.82 , juris Rn. 8). Ihre Klärung lässt sich nur im Wege der allgemeinen Feststellungsklage herbeiführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 4 C 4/15 , juris Rn. 13).

Hinzu kommt, dass die Klägerin auf eine gesicherte Kenntnis jedenfalls über die generelle Unzulässigkeit einer Doppelzimmernutzung nach § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV angewiesen ist, um ihren Betrieb hierauf wirtschaftlich einzustellen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 7 C 13.06 , juris Rn. 29; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 43 Rn. 33). Auch der Beklagte zu 1. geht davon aus, dass der gegebenenfalls erforderliche Abbau von Doppelzimmern  jedenfalls dann, wenn eine Platzreduzierung damit nicht einhergehen soll bestehenden Betrieben erhebliche Planungen und finanzielle Dispositionen abverlangt, die zudem „sofort“ in Angriff genommen werden müssen, weil die maximale Angleichungsfrist von zehn Jahren (§ 14 Abs. 2 Satz 2 SQV) nach der Rechtsauffassung des LASV bereits abgelaufen ist. In einer solchen Situation kann der Klägerin ein weiteres Zuwarten darauf, ob der Beklagte zu 2. ihr die Nutzung der streitgegenständlichen Zimmer tatsächlich untersagen wird, nicht zugemutet werden.

Eine auf die Verpflichtung des Beklagten zu 2. zum Erlass eines entsprechenden feststellenden Verwaltungsakts gerichtete Verpflichtungsklage ist gegenüber der erhobenen Feststellungsklage schon deshalb nicht vorrangig, weil eine entsprechende Klage unzulässig wäre. Denn die Klagebefugnis für eine Verpflichtungsklage würde nach nach § 42 Abs. 2 VwGO die Möglichkeit voraussetzen, dass der Beklagte zu 2. zum Erlass des von der Klägerin begehrten feststellenden Verwaltungsakts nicht nur befugt, sondern verpflichtet ist (vgl. BayVGH, Beschluss vom 23. August 2016 14 ZB 15.2633 -, juris Rn. 6). Dass aber die Klägerin gegen den Beklagten zu 2. einen Anspruch auf die von ihr begehrte Feststellung haben könnte, ist überhaupt nicht ersichtlich (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage 2024 § 43 Rn. 2 sowie sogleich unten). Ungeachtet dessen wäre eine entsprechende Verpflichtungsklage aber auch nicht rechtsschutzintensiver als die Feststellungsklage.

2. Soweit sich die Klage gegen die Regelungen in den Ziffern 1, 2 und 4 des Bescheides vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides sowie die Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides richtet, ist sie als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO neben der Feststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.

a. Die Klägerin verfügt insbesondere auch hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides über die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis, die die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten voraussetzt. An dieser fehlt es, wenn dem mit der Anfechtungsklage angegriffenen Verwaltungsakt lediglich begünstigende Wirkung zukommt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 76), er mithin ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Häufig enthalten Verwaltungsakte zugleich begünstigende und belastende Elemente. In diesem Fall genügt es für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage, dass ein (auch) belastender Verwaltungsakt vorliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2021 5 C 3.20 , juris Rn. 4; Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 46. EL August 2024, § 42 Rn. 7).

Hinsichtlich der in den Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides getroffenen Entscheidung über die Gewährung einer Angleichungsfrist ist dies der Fall. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV hat das LASV eine angemessene Frist zur Angleichung einzuräumen, wenn eine Bestandseinrichtung die im einzelnen genannten Mindestanforderungen u. a. des § 8 Abs. 2 Satz 1 und des § 8 Absatz 3 SQV nicht erfüllt und Ausnahmen und Abweichungen nicht statthaft sind.

Dahinstehen kann, ob die Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides als Regelungsgehalt auch die verbindliche Feststellung der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 bis 3 SQV enthalten, so dass sich eine belastende Wirkung für die Klägerin bereits hieraus ergeben würde. Jedenfalls vor dem Hintergrund, dass eine entsprechende Regelung bereits Gegenstand der Ziffer 3 des Bescheides ist, dürfte mehr für die Annahme sprechen, dass das LASV bei der Gewährung der Angleichungsfrist in den Ziffern 1 und 2 des Bescheides die Nichterfüllung der Anforderungen der Strukturqualitätsverordnung ebenso wie das Nichtvorliegen von Ausnahmen und Abweichungen lediglich als Vorfrage geprüft hat, ohne dass entsprechende Feststellungen mit Regelungswirkung getroffen werden sollten (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 6 C 17.02 , juris Rn. 13; VG Hamburg, Urteil vom 27. Januar 2016 2 K 6049/14 , juris Rn. 25).

Von den Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides geht für die Klägerin aber ungeachtet dessen eine belastende Wirkung aus.

Insoweit ist zum einen zu berücksichtigen, dass das Einräumen einer Frist gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV trotz des nach dem Wortlaut der Bestimmung auch begünstigenden Charakters letztlich zum Bereich der aufsichtsrechtlichen Eingriffsverwaltung gehört, da es die Feststellung der Nichterfüllung der genannten Mindestanforderungen voraussetzt und mit der Zweckverbindung „zur Angleichung“ grundsätzlich die Beauflagung mit Angleichungsmaßnahmen beinhaltet. Dementsprechend hat der Beklagte zu 2. in dem hier angegriffenen Bescheid (vgl. Seite 11 des Bescheides vom 7. August 2020) ausdrücklich die Auffassung vertreten, dass mit dem Einräumen einer Angleichungsfrist auch die Pflicht zur Vornahme von Angleichungsmaßnahmen innerhalb dieser Frist begründet werde und die Nutzung von Doppelzimmern nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich unzulässig sei. Damit hat er zum Ausdruck gebracht, das Verhalten der Klägerin insoweit hoheitlich steuern zu wollen. Bestätigt wird dies zudem durch die mehrfach geäußerte Rechtsauffassung der Beklagten, wonach die Gewährung einer Angleichungsfrist von vorn herein nicht in Betracht kommen soll, wenn der Betreiber einen Abbau von Doppelzimmern durch Angleichungsmaßnahmen überhaupt nicht beabsichtige. Insofern ist eine Belastung der Klägerin bereits darin zu sehen, dass durch die Ziffern 1 und 2 des Bescheides der Anschein erweckt wird, sie müsse „etwas tun“, um (weitere) heimaufsichtsrechtliche Maßnahmen des Beklagten zu 2. zu vermeiden. Dies stellt im besonderen Maße für solche Betreiber eine Belastung dar, die wie die Klägerin davon ausgehen, den Anforderungen des § 8 SQV genüge getan zu haben und deshalb der Meinung sind, überhaupt keine Angleichungsmaßnahmen ergreifen zu müssen.

Zum anderen löst die Gewährung einer Angleichungsfrist nach dem Erlass vom 2. Februar 2018 Mitwirkungspflichten für die Heimbetreiber aus, da diese dem LASV nach Ziffer II.2 spätestens sechs Monate vor Ablauf der Frist eine Planung zur Umsetzung der Regelung bzw. eine belastbare Stellungnahme vorzulegen haben, aus der die im Erlass genannten Hinderungsgründe für einen weiteren Abbau von Doppelzimmern hervorgehen.

Es mag sein, dass einzelne Heimbetreiber die Fristsetzung, die nach dem Wortlaut der Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV weder einen Antrag noch ihr Einverständnis voraussetzt, gleichwohl als begünstigend empfinden, weil sie ihnen etwa Klarheit verschafft, wie viel Zeit ihnen für die Erfüllung der Anforderungen der Strukturqualitätsverordnung zur Verfügung steht. Das ändert an dem hier gefundenen Ergebnis indes nichts. Entscheidend ist nicht, ob der Adressat eines Verwaltungsakts diesen als begünstigend oder belastend empfindet, sondern wie er sich nach seinem objektiven Regelungsgehalt darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2003 6 C 18.02 , juris Rn. 15).

Ungeachtet dessen ist die Anfechtungsklage auch dann zulässig, wenn man entgegen dem Vorstehenden von einer rein begünstigenden Wirkung der Fristgewährung ausginge. Denn der Bürger muss sich auch Begünstigungen jedenfalls dann nicht aufdrängen lassen, wenn diese wie hier die Grundlage für die Erhebung einer Verwaltungsgebühr bilden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage 2024, § 42 Rn. 76; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 4. Dezember 2018 5 K 379/18.NW , juris Rn. 42; VG Hamburg, VG Hamburg, Urteil vom 27. Januar 2016 2 K 6049/14 , juris Rn. 27; ob dies auch bei gebührenfreien Entscheidungen der Fall ist, erscheint indes zweifelhaft, vgl. etwa VG Würzburg, Urteil vom 5. November 2020 W 5 K 19.1435 , juris Rn. 26 für die Zuweisung einer Obdachlosenunterkunft; Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 46. EL August 2024, § 42 Rn. 8 für die Verleihung eines Ordens).

b. Vor dem Hintergrund des Vorstehenden fehlt der Klägerin auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die erhobene Anfechtungsklage, obwohl die mit dem Hauptantrag ebenfalls begehrte Feststellung auch ohne die Aufhebung der Ziffern 1 und 2 des Bescheides des LASV getroffen werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 I C 33.68 , juris Rn. 8).

3. Unzulässig ist die Klage dagegen, soweit sich die Klägerin im Hauptantrag gegen die in Ziffer 3 des angegriffenen Bescheides getroffene Entscheidung des LASV richtet, die von der Klägerin im Verwaltungsverfahren begehrte Feststellung der Vereinbarkeit der von ihr in der streitgegenständlichen Einrichtung bereit gehaltenen Doppelzimmer mit den Anforderungen der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV (größtenteils) abzulehnen.

Der Klägerin fehlt insoweit die Klagebefugnis. Die Ablehnung der begehrten Feststellung könnte die Klägerin nämlich nur dann in ihren Rechten verletzen, wenn jedenfalls die Möglichkeit bestünde, dass ihr gegenüber dem Beklagten zu 2. ein Anspruch auf eine solche Feststellung zusteht. Dass dies vorliegend der Fall sein könnte, hat die Klägerin weder vorgetragen noch ist hierfür etwas ersichtlich. Soweit der Beklagte zu 2. darauf verweist, dass er befugt sei, anstelle heimaufsichtsrechtlicher Maßnahmen nach den § 22 ff. BbgPBWoG gleichsam als milderes Mittel Verwaltungsakte zu erlassen, mit denen er heimrechtliche Mängel im Sinne des § 21 Abs. 1 BbgPBWoG feststellt, ergibt sich daraus schon nicht zwangsläufig, dass er auch zu der positiven Feststellung der Vereinbarkeit eines Betriebes mit den heimrechtlichen Anforderungen berechtigt ist. Erst recht lässt sich hieraus nichts für einen dahingehenden Anspruch der Heimbetreiber herleiten, zumal die §§ 21 ff. BbgPBWoG insoweit als Anspruchsgrundlage ersichtlich nicht taugen. Andere Rechtsgrundlagen, die der Klägerin gegenüber dem Beklagten zu 2. einen im Ordnungsrecht auch sonst weder üblichen noch praktikablen Anspruch auf die positive Feststellung der Vereinbarkeit ihres Betriebes mit einzelnen rechtlichen Anforderungen verleihen könnten, sind ebenfalls nicht erkennbar. Vor dem Hintergrund der nach den obigen Ausführungen gegebenen Möglichkeit, bei Meinungsverschiedenheiten unmittelbar eine Feststellungsklage bei Gericht zu erheben, ergeben sich hieraus auch keine Rechtsschutzlücken.

Anders als mit den Ziffern 1 und 2 des Bescheides gehen mit der Ablehnung der begehrten Feststellung in Ziffer 3 des Bescheides auch sonst keine nachteiligen Rechtsfolgen für die Klägerin einher, aus denen sich ihre Klagebefugnis ergeben könnte. Die Ablehnung der begehrten Feststellung hat sich ausweislich der Begründung des Bescheides insbesondere nicht auf die unter Ziffer 4 festgesetzte Gebühr ausgewirkt.

Einer Anfechtung der Ziffer 3 des Bescheides bedarf es schließlich auch nicht etwa, um deren Bestandskraft mit Blick auf die parallel erhobene Feststellungsklage zu verhindern. Denn die Beklagten wären an die mit dem Hauptantrag begehrte Feststellung des Gerichts ungeachtet vorheriger Feststellungen ihrerseits gebunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 I C 33.68 , juris Rn. 8). Vor diesem Hintergrund besteht für die gegen Ziffer 3 des Bescheides gerichtete Klage insgesamt kein Bedürfnis.

4. Soweit sie nach dem Vorstehenden zulässig sind, können die geltend gemachten Begehren zulässigerweise in einer Klage verfolgt werden, obwohl die Anfechtungsklage (sowie die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage) nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 8 Abs. 2 Satz 1 BbgVwGG gegen das LASV, die Feststellungsklage dagegen als Unterfall der allgemeinen Leistungsklage nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen das Land Brandenburg als dessen Rechtsträger zu richten ist. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 8 Abs. 2 Satz 1 BbgVwGG begründet eine passive Prozessstandschaft der Behörde, die nichts daran ändert, dass materiell-rechtlich Verpflichteter hinsichtlich aller geltend gemachter Ansprüche allein das Land Brandenburg ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2/00 , juris Rn. 51; Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 78 Rn. 13). Insofern besteht tatsächlich keine Parteiverschiedenheit, so dass lediglich der Fall einer nach § 44 VwGO zulässigen  objektiven, nicht aber derjenige einer subjektiven Klagehäufung vorliegt (vgl. Buchheister, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. El Januar 2024, § 44 Rn. 6; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 44 Rn. 8).

II. Die Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

1. Mit dem Feststellungsantrag bleibt die Klage erfolglos.

a. Die Klägerin kann die begehrte Feststellung nicht verlangen, weil bei der derzeitigen Sachlage jedenfalls § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV einer Weiterbelegung aller von ihr im Senioren-Wohnpark E_____ bereit gehaltenen Doppelzimmer mit zwei Personen entgegensteht.

Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV soll das unmittelbare Wohnumfeld grundsätzlich einer Bewohnerin oder einem Bewohner zur Verfügung stehen. Die Nutzung durch mehr als zwei Personen ist nach Satz 2 der Vorschrift unzulässig.

Die von der Klägerin beabsichtigte generelle Belegung von Zimmern mit zwei Personen ist mit dieser Bestimmung nicht vereinbar. Entgegen der Annahme der Klägerin ergibt eine an Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte orientierte Auslegung der Regelung, dass diese für den Regelfall ein Einzelzimmergebot aufstellt, von dem nur aus im Falle der Klägerin nicht vorliegenden fachlichen Gründen abgewichen werden kann.

Dass es sich bei dem unmittelbaren Wohnumfeld im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV im Gegensatz zur gemeinschaftlichen Wohnfläche um das dem Bewohner zur Verfügung stehende Zimmer handelt, steht unter Berücksichtigung der in § 15 Abs. 2 Satz 2 BbgPBWoG enthaltenen Legaldefinition, wonach es sich um die Räumlichkeit handelt, welche als persönlicher Lebensmittelpunkt und zu Schlafzwecken durch die jeweilige Person genutzt wird (vgl. auch Begründung zu § 8 Abs. 2 SQV), außer Zweifel. Soweit die Klägerin demgegenüber meint, in einem Doppelzimmer seien ideelle Zimmerbestandteile in den Blick zu nehmen, die das unmittelbare Wohnumfeld im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV abbildeten, ist dem nicht zu folgen. Zum einen ergäbe die Regelung mit dieser Auslegung kein Sinn, weil das unmittelbare Wohnumfeld danach bereits dem Wortverständnis nach stets nur das einer Person individuell, d. h. alleine zustehende Wohnumfeld umfasst. Zum anderen liefert auch die Entstehungsgeschichte der Regelung keinerlei Anhaltspunkte für ein solches Verständnis.

Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin lässt sich der vom Verordnungsgeber im Weiteren gewählten „Soll“-Formulierung nach allgemeinem juristischen Verständnis zudem entnehmen, dass der Betreiber im Regelfall verpflichtet ist, jedem Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung zu stellen (vgl. Begründung zu § 8 Abs. 2 SQV) und eine andere Handlungsweise nur dann gewählt werden darf, wenn atypische Umstände vorliegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 -, juris Rn. 85; BVerwG, Beschluss vom 2. Februar 1986 5 ER 265/84 -, juris Rn. 5).

Solche atypischen Umstände, die der Geltung des Einzelzimmergebots entgegenstehen, liegen im Falle des Betriebes der Klägerin nicht vor.

Atypische Umstände können nach der Begründung der Strukturqualitätsverordnung etwa anzunehmen sein, wenn die Betroffenen ein gemeinsames Wohnen wünschen oder dies aus fachlichen Gründen sinnvoll erscheint, bspw. um einer drohenden Isolation entgegenzuwirken (vgl. Begründung zu § 8 Abs. 2 SQV). Die von der Klägerin angeführten rechtlichen oder wirtschaftlichen Umsetzungsschwierigkeiten auf Seiten des Betreibers sollen demgegenüber nach dem erkennbaren Willen des Verordnungsgebers selbst dann, wenn sie ein Ausmaß erreichen, das vom Regelfall abweicht, nicht bereits die Nichtanwendung des Einzelzimmergebots, sondern lediglich die Verlängerung der Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV rechtfertigen.

In diesem Sinne hat der Verordnungsgeber in der Begründung der Verordnung ausdrücklich darauf hingewiesen, die Regelung des § 14 Abs. 2 SQV solle verhindern, dass bei Bestandsbetrieben wirtschaftlich unzumutbare sowie technisch oder rechtlich nicht mögliche Umbauten zur Erfüllung der Vorgaben u. a. des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV vorgenommen werden müssten (vgl. auch S. 184, S. 196, S. 200 und S. 236 des beigezogenen Vorgangs zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung). Der als Auslegungshilfe heranzuziehende, das Gericht aber nicht bindende Erlass vom 2. Februar 2018 konkretisiert dies dahingehend, dass die Anpassungspflicht für Bestandsbetriebe auf das wirtschaftlich angemessene Maß begrenzt werden soll und die Betriebe insbesondere nicht gezwungen werden sollen, zur Erfüllung des Einzelzimmergebotes die Anzahl der Plätze zu reduzieren (vgl. Erlass vom 2. Februar 2018, S. 2). Die Nutzung von Doppelzimmern soll deshalb über die Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV weiterhin möglich sein, soweit und solange dem Leistungsanbieter aus im Erlass weiter konkretisierten rechtlichen oder wirtschaftlichen Gründen keine angemessenen Möglichkeiten ihres Abbaus zur Verfügung stehen (vgl. Erlass vom 2. Februar 2018. S. 3).

Unter Berücksichtigung des dargestellten Zusammenhangs zwischen § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV einerseits und § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV andererseits sowie der Entstehungsgeschichte der Verordnung, kann § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV nach alledem nicht dahingehend verstanden werden, ein atypischer Fall liege bereits bei rechtlichen oder wirtschaftlichen Gründen auf Seiten des Betreibers vor. Für die Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV bliebe in diesen Fällen nach dem Normverständnis des Verordnungsgebers kein Anwendungsbereich.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass sich das Land Brandenburg anders als andere Normgeber (vgl. etwa § 31 HeimMIndBauVO) - dagegen entschieden hat, für die Fälle rechtlicher Unmöglichkeit oder wirtschaftlicher Unzumutbarkeit eine zeitlich unbefristete Befreiung oder Ausnahme vom Einzelzimmergebot vorzusehen. Dass Ausnahmen von den u. a. in § 8 SQV aufgestellten Anforderungen im Einzelfall und auf entsprechenden Antrag der Betreiber nur nach Maßgabe des § 10 BbgPBWoG zulässig sein sollen, ergibt sich bereits unmittelbar aus dieser gesetzlichen Regelung und wird durch die Begründung zur Strukturqualitätsverordnung (vgl. Begründung zu § 1 und zu § 8 SQV) bestätigt. Die in § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV zudem angesprochenen Abweichungen sind nur dort zulässig, wo sie in der Verordnung wie etwa in § 8 Abs. 7 SQV ausdrücklich vorgesehen sind (zu den Unterschieden vgl. auch S. 166 des beigezogenen Vorgangs zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung). Insoweit überzeugt es nicht, wenn die Klägerin meint, es bleibe unklar, unter welchen Bedingungen Ausnahmen oder Abweichungen von § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV statthaft sind. Die von ihr geltend gemachten Umstände gehören ersichtlich nicht dazu.

b. Die Regelungen des § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV sind auch nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.

Sie beruhen auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage (dazu aa.), halten sich im Rahmen dieser Ermächtigung (dazu bb.) und begegnen auch sonst keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (dazu cc.).

aa. § 8 SQV findet eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage in § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG. Danach kann das für Soziales zuständige Mitglied der Landesregierung mit Zustimmung des für Finanzen zuständigen Mitglieds der Landesregierung durch Rechtsverordnung die besonderen Anforderungen an die Wohnqualität in Einrichtungen, insbesondere die Anforderungen an Wohn-, Aufenthalts-, Therapie- und Wirtschaftsräume sowie die Verkehrsflächen, sanitären Anlagen und technischen Einrichtungen regeln.

Die Ermächtigungsgrundlage selbst begegnet keinen Bedenken. Sie genügt insbesondere dem in dieser Konstellation durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sowie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 LV konkretisierten Bestimmtheitsgebot, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Dabei gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm, dem Sinnzusammenhang und dem Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist. Für den bestimmten Regelungsbereich muss danach vorhersehbar sein, in welcher Art von Fällen und mit welcher Zielrichtung von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden darf. Es genügt, wenn das Gesetz die Grenzen der auf seiner Grundlage möglichen Regelung hinreichend deutlich macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 1989 4 C 41.85 , juris Rn. 16).

Diesen Anforderungen wird § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG gerecht (vgl. für das dortige Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 , juris Rn. 78 ff.; sowie bereits für die entsprechende bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage: BVerwG, Urteil vom 17. März 1989 4 C 41.85 , juris Rn. 15 ff.). Der Inhalt der Ermächtigung besteht bereits nach dem Wortlaut der Norm darin, Anforderungen an die Wohnqualität u. a. für Wohnräume festzulegen. Ziel des Gesetzgebers ist dabei der Schutz der Interessen und Bedürfnisse der Bewohner in Pflegeeinrichtungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BbgPBWoG). Auch die Grenzen der Ermächtigung lassen sich durch eine am Gesetzeszweck orientierte Auslegung ermitteln, bezieht sie sich doch anders als etwa § 9 Abs. 3 Nr. 2 BbgPBWoG, der personelle und fachliche Anforderungen regelt ausschließlich auf im weitesten Sinne bauliche Anforderungen. Insoweit nimmt die Regelung auf die vor Erlass des § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG geltende Heimmindestbauverordnung des Bundes Bezug, die ebenfalls bereits bauliche Anforderungen zur Sicherung der Wohnqualität enthielt (vgl. §§ 14, 19, 23 HeimMindBauV). Bezieht sich eine Verordnungsermächtigung auf einen Sachverhalt, der bereits durch eine Verordnung geregelt war, so macht der Gesetzgeber, sofern er nichts Abweichendes zum Ausdruck bringt, dadurch deutlich, dass die vom Verordnungsgeber zu treffenden Regelungen sich an den bisherigen Grundsätzen orientieren sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 7 C 17.12 , juris Rn. 21).

Entgegen der Annahme der Klägerin begegnet die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 3 BbgPBWoG auch nicht vor dem Hintergrund Bedenken, dass es sich um eine sog. „Kann-Ermächtigung“ handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, dass Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Ermächtigungen in Form von Kann-Vorschriften, bei denen der Ermächtigungsadressat nicht zum Erlass der Verordnung verpflichtet wird, nicht ausschließt. Solche Kann-Ermächtigungen sind vielmehr regelmäßig unbedenklich, wenn die Anwendbarkeit des Gesetzes nicht davon abhängt, ob von ihnen Gebrauch gemacht wird oder nicht. Nur wenn die Anwendbarkeit des Gesetzes erst durch den Erlass der Verordnung ermöglicht wird, ist es dem Gesetzgeber nicht gestattet, das Gebrauchmachen von der Ermächtigung allein der politischen Entscheidung des Verordnungsgebers anheimzugeben. Denn in einem solchen Falle würde von einer Gesetzgebungskompetenz nur für die Art und Weise der Regelung, nicht aber für das “Ob” Gebrauch gemacht. Die Inanspruchnahme des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG setzt danach voraus, dass überhaupt eine - wenn auch vielleicht im einzelnen unvollständige - Regelungsentscheidung des Gesetzgebers vorliegt, die es näher auszufüllen oder auszuführen gilt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 2 BvL 8/95 u. a. , juris Rn. 57 ff.).

Dies zugrunde gelegt ist die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG nicht zu beanstanden. Denn die grundsätzliche Entscheidung, dass die Heimbetreiber eine angemessene Wohnqualität sicherzustellen haben, hat der Gesetzgeber bereits in § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPBWoG selbst getroffen. Durch die auf Grundlage von § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG erlassene Rechtsverordnung werden die insoweit einzuhaltenden Anforderungen lediglich konkretisiert (vgl. auch S. 559 des beigezogenen Vorgangs zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung). Dass der Gesetzgeber das „ob“ baulicher Anforderungen keineswegs in das Belieben des Verordnungsgebers stellen wollte, zeigt sich zudem daran, dass er in § 29 Abs. 2 BbgPBWoG bis zum Inkrafttreten der Rechtsverordnungen nach § 9 Abs. 3 BbgPBWoG die Weitergeltung der Heimmindestbauverordnung angeordnet hat. Bei einer Gesamtschau der Vorschriften hat der Verordnungsgeber danach trotz der Formulierung als „Kann-Ermächtigung“ durch § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG den klaren Auftrag erhalten, auf Landesebene einer der Heimmindestbauverordnung entsprechende und diese fortschreibende Verordnung zu erlassen.

bb. Die Regelungen der § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 bis Abs. 3 SQV halten sich auch inhaltlich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage.

§ 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV knüpfen an die Anforderungen der Heimmindestbauverordnung an, indem sie die dort geregelten Vorgaben an die Größe und räumliche Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfeldes aufgreifen und mit Blick auf die im Laufe der Zeit gesteigerten Erwartungen an Privatsphäre und eine selbstbestimmte Lebensführung der Bewohner fortschreiben. Die Kammer hat auch mit Blick auf die bereits erwähnte Übergangsregelung in § 29 Abs. 2 BbgPBWoG keinen Zweifel daran, dass § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG genau dies ermöglichen soll.

cc. Gegen § 8 Abs. 1, § 8 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV bestehen ebenso wie gegen § 14 Abs. 2 SQV auch sonst keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

(1) Entgegen der Annahme der Klägerin sind die Regelungen hinreichend bestimmt.

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot hinreichender Bestimmtheit und Klarheit von Normen verlangt vom Normgeber, seine Regelungen so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage, das heißt Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (vgl. VGH BadenWürttemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 -, juris Rn. 81). Welche Anforderungen hierbei im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich nicht allgemein festlegen, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalls und dabei insbesondere von der Intensität der Auswirkungen für die von der Regelung Betroffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2015 1 BvR 668/04, juris Rn. 29; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 84) und der Eigenart des Regelungsbereichs ab, der einer genaueren begrifflichen Umschreibung mehr oder weniger zugänglich sein kann (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Dezember 2020 13 MN 552/20 , juris Rn. 22; BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 2 BvL 1/15, juris Rn. 54 ff. m. w. N.).

Das Bestimmtheitsgebot verwehrt dem Normgeber grundsätzlich nicht, in gewissem Umfang auf unbestimmte Rechtsbegriffe und Generalklauseln zurückzugreifen (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 83). Insofern ist anerkannt, dass die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm deren Bestimmtheit nicht entgegensteht, wenn und solange sich aus dem Wortlaut, dem Zweck und dem Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten (vgl. VGH BadenWürttemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 -, juris Rn. 81). Verbleibende Ungewissheiten dürfen mithin nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017  1 BvR 1314/12 , juris Rn. 125).

Innerhalb dieser Grenzen obliegt es dem Gestaltungspielraum des Normgebers, ob er bei der Festlegung eines Tatbestands einen allgemeinen, auslegungsfähigen Begriff verwendet, der einen Kreis von Sachverhalten deckt, oder eng umschriebene Tatbestandsmerkmale aufstellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Mai 2007 2 BvR 543/06 -, juris Rn. 45; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. September 2020 1 C 10840/19, juris Rn. 198 f.). Dabei kann er sich auch von Erwägungen der Praktikabilität leiten lassen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 2. Juli 1997 Vf. 10-VII-94 -, juris Rn. 50). So steht einer zu dichten Normierung oftmals das Bedürfnis gegenüber, die notwendige Flexibilität des Verwaltungshandelns zu erhalten, weil situations- und sachgerechte Entscheidungen in einer Vielzahl nicht überschaubarer Einzelfälle oftmals nur durch ausreichende Beurteilungs- und Ermessensspielräume auf Verwaltungsebene erreicht werden können (vgl. VGH BadenWürttemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 -, juris Rn. 81).

Ausgehend von diesen Grundsätzen erweisen sich sowohl § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV als auch § 14 Abs. 2 SQV als ausreichend bestimmt. Der Inhalt der Regelungen lässt sich mit den herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden unter Berücksichtigung der Zielsetzung der Verordnung, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschriften und der Verordnungsbegründung hinreichend klar ermitteln, ohne dass es insoweit auf den Erlass vom 2. Februar 2018 ankommt.

Die hier in Rede stehenden Regelungen sollen den heutigen Vorstellungen von Wohnqualität Rechnung tragen, indem sie dem Ziel dienen, den Bewohnern ein selbstbestimmtes Leben mit einer möglichst autonomen Lebensführung zu ermöglichen (vgl. § 1 SQV sowie Begründung zu § 1 SQV). Der Wahrung der Würde der Bewohner und der Verwirklichung ihrer Persönlichkeitsrechte kommt aus Sicht des Verordnungsgebers dabei maßgebliche Bedeutung zu. Die Auslegung und Anwendung der Verordnung soll sich aus seiner Sicht an der konkreten Bedürfnislage der in der Einrichtung lebenden Personen ausrichten (vgl. Begründung zu § 1 SQV).

Vor diesem Hintergrund stellen § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV insgesamt Anforderungen an die Größe und die Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfelds, die von den Betreibern einzuhalten sind. Während § 8 Abs. 2 SQV und § 8 Abs. 3 SQV jeweils lediglich Mindestanforderungen an die räumliche Situation (Absatz 2) bzw. die Größe, der dem einzelnen Bewohner zur Verfügung stehenden Wohnfläche (Absatz 3) enthalten, können sich aus § 8 Abs. 1 SQV je nach Einzelfall weitere Anforderungen mit Blick auf Größe und Ausstattung sowohl des unmittelbaren Wohnumfelds als auch die gemeinschaftlichen Wohnflächen ergeben.

Im Einzelnen:

Dass § 8 Abs. 1 SQV dabei nicht lediglich allgemeine Programmsätze oder Zielvorstellungen enthält, sondern verbindliche Anforderungen aufstellt, deren Erfüllung gegebenenfalls auch heimaufsichtsrechtlich durchgesetzt werden kann, legt bereits der Wortlaut nah („Der Leistungsanbieter hat…“). Dieses Ergebnis wird durch die Begründung zu § 8 Abs. 1 SQV bestätigt. Dass der Verordnungsgeber in diesem Zusammenhang auf eine weitere Konkretisierung der sich hieraus im Einzelfall ergebenden Anforderungen verzichtet hat, erweist sich mit Blick auf den Bestimmtheitsgrundsatz als unschädlich, zumal Unmögliches nicht verlangt werden kann. Was im Einzelfall zur Erfüllung einer angemessenen Wohnqualität erforderlich ist, hängt stark vom jeweiligen Einzelfall ab und ist einer abstrakt-generellen Regelung nur sehr bedingt zugänglich. Vor diesem Hintergrund ist es ausreichend, wenn der Verordnungsgeber der Vollzugsbehörde Anhaltspunkte an die Hand gibt, welche Gesichtspunkte bei der Entscheidung eine Rolle spielen können (vgl. Begründung zu § 8 Abs. 1 SQV). Dies hat er vorliegend zum einen dadurch getan, dass er darauf hingewiesen hat, § 8 SQV sei vor dem Hintergrund zu verstehen, dass die Einrichtung anders als etwa ein Krankenhaus den Lebensmittelpunkt der dort lebenden Menschen darstellt und deren Lebensqualität maßgeblich davon beeinflusst wird, durch welche räumlichen Verhältnisse ihr Aufenthalt geprägt ist. Anhaltspunkt für die Auslegung und Anwendung der Norm soll daher aus Sicht des Verordnungsgebers der Vergleich mit den alltäglichen Verhältnissen in einem Privathaushalt sein (vgl. Begründung zu § 8 SQV). Zum anderen knüpft § 8 Abs. 1 SQV an die Heimmindestbauverordnung an, so dass die Bestimmung durch die in diesem Zusammenhang verfügbare heimrechtliche Literatur weitere Konturen gewinnt (vgl. etwa Dickmann, Heimrecht, 11. Auflage 2014, Kapitel III. Rn. 113 ff.).

Die „Soll“-Vorschrift in § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV begegnet ebenfalls keinen Bedenken mit Blick auf ihre Bestimmtheit. Wie bereits dargelegt lässt sich der vom Verordnungsgeber gewählten Formulierung nach allgemeinem juristischen Verständnis entnehmen, dass der Betreiber im Regelfall verpflichtet ist, jedem Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung zu stellen und eine andere Handlungsweise nur dann gewählt werden darf, wenn atypische Umstände vorliegen. Soweit das Einzelzimmergebot danach in atypischen Fällen nicht zur Anwendung kommen soll, wird jedenfalls unter Berücksichtigung der Begründung zu § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV klar, dass dem Verordnungsgeber insoweit Konstellationen vor Augen standen, in denen die Doppelbelegung wegen des Wunsches zum gemeinsamen Wohnen oder aus anderen fachlichen Gründen (etwa drohende Isolation) erfolgt. Dass er in der Verordnung selbst auf eine weitergehende Konkretisierung - etwa im Sinne einer Aufzählung in Form nicht abschließender Regelbeispiele - verzichtet hat, hält sich nach dem oben Gesagten im Rahmen seines Gestaltungsspielraums, da sich aus dem Sachzusammenhang und der Entstehung der Vorschrift ermitteln lässt, welche Art von Fällen dem Verordnungsgeber insoweit vor Augen stand. Dass es sich bei den Konstellationen, in denen das Einzelzimmergebot ausnahmsweise nicht gelten soll, stets nur um solche Fälle handeln kann, in denen die Belegung mit zwei Personen dem Wunsch der Bewohner bzw. deren Interessen entspricht, ergibt sich klar aus der Verordnungsbegründung. Daraus folgt zugleich, dass wirtschaftliche, technische oder rechtliche Erschwernisse oder Hinderungsgründe, die auf Seiten des Betreibers bestehen, nach dem Willen des Verordnungsgebers die Nichtanwendung des Einzelzimmergebots keinesfalls rechtfertigen können, sondern allein im Rahmen der Gewährung der Angleichungsfrist Berücksichtigung finden sollen (vgl. auch S. 184, S. 196, S. 200 und S. 236 des beigezogenen Vorgangs zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung).

§ 8 Abs. 3 SQV legt Mindestanforderungen an die Größe der zur Verfügung stehenden Wohnfläche fest, wobei Satz 2 eine Vermutung enthält, ab welcher Wohnflächengröße von der Erfüllung dieser Kriterien regelmäßig auszugehen ist. Soweit als Maßstab der nach § 8 Abs. 3 Satz 1 SQV im Einzelfall erforderlichen Fortbewegungsfläche auf den „persönlichen Bedarf“ der Bewohner abgestellt wird, bestehen auch diesbezüglich keine Bestimmtheitsbedenken. Es liegt in der Natur der Sache, dass eine weitere Konkretisierung des persönlichen Bedarfs ohne Kenntnis des jeweiligen Einzelfalls nicht möglich ist.

Schließlich erweist sich auch § 14 Abs. 2 SQV als hinreichend bestimmt. Wie bereits dargelegt bleibt entgegen der Annahme der Klägerin nicht unklar, unter welchen Bedingungen die dort erwähnten Ausnahmen oder Abweichungen statthaft sind (siehe dazu bereits unter II. 1. a.).

Soweit § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV weiter vorsieht, dass die Behörde eine „angemessene“ Frist zur Angleichung an einzelne Anforderungen der Verordnung zu setzen hat, die bei Vorliegen eines „wichtigen Grundes“ verlängert werden kann, ist auch gegen die hierbei verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nichts zu erinnern, da sie unter Berücksichtigung der Begründung der Strukturqualitätsverordnung einer Auslegung hinreichend zugänglich sind. Die Begründung zu § 14 Abs. 2 SQV macht deutlich, dass die Gewährung von Angleichungsfristen insbesondere in Fällen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit und technischer oder rechtlicher Unmöglichkeit in Betracht kommen soll, etwa wenn der Betreiber einer Zweckbindungsfrist für die Vorhaltung einer bestimmten Platzzahl unterliegt (vgl. auch S. 184, S. 196, S. 200 und S. 236 des beigezogenen Vorgangs zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung). Damit sind Fälle angesprochen, die unter Geltung der Heimmindestbauverordnung eine Befreiung nach § 31 rechtfertigen konnten und in der heimrechtlichen Literatur und Praxis eine handhabbare Konkretisierung erfahren haben (vgl. VGH BadenWürttemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 -, juris Rn. 83; Leicht, in: LPK-HeimG, 2. Auflage 2006, § 31 HeimMindBauV, Rn. 4-5; Kunz/Ruf/Wiedemann, HeimG, 8. Auflage 2007, § 31 HeimMindBauV, Rn. 4 ff.). Hinzu kommt, dass eine Vielzahl von Gesetzen öffentlich-rechtliche Verpflichtungen unter den Vorbehalt der technischen Durchführbarkeit oder der wirtschaftlichen Vertretbarkeit stellen, weil dieser Vorbehalt, wie auch vorliegend, erforderlich sein kann, um gerade in unvorhersehbaren Konstellationen die Verhältnismäßigkeit der abstrakt-generellen Regelung zu wahren. Auch angesichts dessen ist es nicht zu beanstanden, wenn die Frage des Vorliegens eines wichtigen Grundes im Einzelfall von der Heimaufsichtsbehörde beurteilt wird, da es weder möglich noch sinnvoll ist, dass der Verordnungsgeber alle technisch undurchführbaren und wirtschaftlich unzumutbaren Maßnahmen vorab in abstrakt-genereller Weise regelt (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 2. Juli 1997 Vf. 10-VII-94 -, juris Rn. 54).

Das Ermessen bei der Verlängerung der Frist begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Ermessenslenkende Gesichtspunkte lassen sich den Zielen der Regelung ohne weiteres entnehmen. Die bereits genannten Zwecke des Pflege- und Betreuungswohngesetzes und die allgemeinen Grundsätze der Strukturqualitätsverordnung sprechen dafür, die baulichen Anforderungen möglichst zügig zur Geltung zu bringen. Andererseits soll aber den Heimbetreibern ausreichend Zeit für die erforderlichen Anpassungen gegeben und eine Refinanzierung betriebsnotwendiger Investitionskosten ermöglicht werden. Wie viel Zeit insoweit erforderlich ist, lässt sich nicht abstrakt-generell regeln, sondern bedarf der Prüfung im Einzelfall. Einer weitergehenden Konkretisierung seitens des Verordnungsgebers bedurfte es insoweit nicht.

(2) Gegen die Vorschriften bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit Grundrechten.

Allerdings wird mit den Regelungen in die Berufsfreiheit der Klägerin eingegriffen. Die Erwerbstätigkeit von Heimbetreibern ist dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG zuzuordnen. Der - weit auszulegende - Begriff „Beruf“ im Sinn des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst grundsätzlich jede auf Dauer angelegte und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 12 Rn. 6 m. w. N.). Die Betätigung als Betreiber eines Heimes erfüllt diese allgemeinen Kriterien eines Berufs. Das Grundrecht steht nach Art. 19 Abs. 3 GG insoweit auch einer juristischen Person des Privatrechts wie der Klägerin zu. In die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit von Heimbetreibern wird durch die Vorschriften, die Vorgaben an die bauliche Gestaltung von Heimen stellen, insbesondere auch durch die verpflichtende Vorgabe, im Regelfall ausschließlich Einzelzimmer für die Bewohner von Heimen bereitzustellen, eingegriffen (vgl. auch zum Nachstehenden insgesamt VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. September 2011 6 S 707/10 , juris Rn. 88 ff.).

Dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Regelungen der Berufsausübung dürfen nach Art. 12 Abs. 1 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes vorgenommen werden. In diesem Zusammenhang weist die Klägerin zur Recht darauf hin, dass der Vorbehalt des Gesetzes mit Blick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verlangt, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (sog. „Wesentlichkeitsdoktrin“). Mit Blick auf die hier in Streit stehenden Bestimmungen des Art. 12 GG und des Art. 14 GG gehört zu den in diesem Sinne wesentlichen, jedenfalls auf Verordnungsebene zu treffenden Entscheidungen nicht nur die Frage der Reichweite des Eingriffs, sondern auch etwaiger zu treffender Ausgleichsmaßnahmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 1 BvL 7/91, juris Rn. 92 ff.; BayVGH, Beschluss vom 21. August 2023 12 ZB 23.1134, juris Rn. 40 f.).

Dies zugrunde gelegt liegt vorliegend kein Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz vor, weil der Verordnungsgeber die wesentlichen Entscheidungen getroffen hat. Sowohl hat er sich für ein grundsätzliches (nur in fachlich begründeten Fällen durchbrochenes) Einzelzimmergebot als auch dafür entschieden, als Ausgleichsregelung zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für Bestandsbetriebe Angleichungsfristen zu gewähren, die bei Vorliegen eines wichtigen Grundes ohne zeitliche Obergrenze verlängerbar sind. Entgegen der Annahme der Klägerin werden unzumutbare wirtschaftliche Belastungen bei dieser Vorgehensweise von vorn herein vermieden, so dass es der Entscheidung über einen finanziellen Ausgleich nicht bedurfte. Anders als in dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall, in dem es um Einzelzimmerquoten ging, die lediglich im Rahmen von Ministerialschreiben festgelegt worden waren, ist danach vorliegend bereits auf Ebene der Verordnung die erforderliche Wertentscheidung sowohl hinsichtlich des Umfangs der Verpflichtung als auch etwaiger Ausgleichsmaßnahmen erfolgt und sind diese zentralen Entscheidungen gerade nicht der Verwaltung überlassen worden.

Die Regelungen greifen auch nicht unverhältnismäßig in die Berufsausübung der Klägerin ein.

Sie verfolgen einen legitimen Zweck. Trifft der Normgeber Regelungen der Berufsausübung, reichen im Regelfall bereits vernünftige Gründe des Gemeinwohls aus, um einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen dabei umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann. Wenn Regelungen der Berufsausübung so einschneidend sind, dass sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Berufswahlbeschränkung nahekommen, etwa, weil sie wegen ihrer Folgen faktisch die sinnvolle Ausübung des in Rede stehenden Berufs unmöglich machen, müssen deshalb konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter vorliegen, die gegenüber den schutzwürdigen Interessen des Betroffenen an ungehinderter Betätigung den Vorrang verdienen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. August 2011 1 BvR 1611/11 , juris Rn. 12 f.; Beschluss vom 5. August 2015  2 BvR 2190/14 , juris Rn. 28; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016  8 C 6.15 , juris Rn. 35).

Eine entsprechende Eingriffsintensität kommt § 8 SQV indes nicht zu. Durch die Bestimmungen, dass für die Bewohner eines Heimes im Regelfall ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen muss und zulässige Doppelzimmer gewissen Anforderungen an Größe und Ausstattung unterliegen, wird eine sinnvolle Ausübung des Berufs eines Heimbetreibers nicht faktisch unmöglich gemacht. Dass die Vorgaben des § 8 SQV nicht dazu führen, dass Heimbetriebe nicht mehr rentabel betrieben werden können, wird durch die Regelung des § 14 Abs. 2 SQV auch für bestehende Pflegebetriebe sichergestellt, in dem die Regelung in Fällen rechtlicher Unmöglichkeit und wirtschaftlicher Unzumutbarkeit im Zweifel auch außerhalb der im Erlass vom 2. Februar 2018 nur regelhaft aufgeführten Konstellationen die Verlängerung der Angleichungsfrist ohne zeitliche Grenze ermöglicht.

Gemessen daran verfolgt die Regelung des § 8 SQV insgesamt ein ausreichend gewichtiges Gemeinwohlziel, wobei zu beachten ist, dass dem Normgeber hinsichtlich der Festlegung von sozialpolitischen Zielen ein sehr weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zukommt (vgl. BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1990 - 1 BvL 44/86, juris Rn. 129; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016  8 C 6.15 , juris Rn. 35). Der Schutz der Privat- und Intimsphäre, gerade von hilfebedürftigen älteren sowie pflegebedürftigen oder behinderten Menschen im alltäglichen Leben in Heimen und die Schaffung einer angemessenen Wohnqualität, die heutigen Standards entspricht, ist ein legitimer Gemeinwohlbelang. Der Beklagte zu 1. hat insoweit insbesondere berücksichtigt, dass die Bewohner in Pflegeeinrichtungen typischerweise nicht nur vorübergehend (wie etwa in Krankenhäusern), sondern auf Dauer leben, weshalb gesteigerte Anforderungen an die Ermöglichung von Privatsphäre und Rückzugsräumen zu stellen sind. Diese Erwägungen sind ohne weiteres nachvollziehbar.

Die Regelungen des § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV sind zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels auch geeignet, erforderlich und zumutbar.

Die Annahmen des Verordnungsgebers, § 8 SQV sei geeignet, den Schutz der Privat- und Intimsphäre der Heimbewohner sicherzustellen und eine angemessene Wohnqualität zu fördern, und die Regelung sei zur Erreichung dieser Ziele auch erforderlich, hält sich innerhalb des ihm insoweit zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016  8 C 6.15, juris Rn. 43 und Rn. 49). Insbesondere drängen sich keine milderen Mittel gleicher Eignung auf, die die Heimbetreiber weniger belasten würden. Soweit die Klägerin mit Blick auf das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV darauf verwiesen hat, es bedürfe der Regelung nicht, da es den Bewohnern freistehe, sich eigenverantwortlich für eine Einzel- oder Doppelbelegung zu entscheiden, erachtet die Kammer diese Einschätzung als lebensfremd. Bereits die Beklagten haben zu Recht darauf hingewiesen, dass angesichts der Kurzfristigkeit einer Heimunterbringung und der Lebensumstände, die einer solchen regelmäßig zugrunde liegen, von einer freiverantwortlichen Entscheidung der Betroffenen allenfalls sehr eingeschränkt ausgegangen werden kann. Hinzu kommt, dass Pflegebedürftige, deren Heimkosten ganz oder teilweise von Sozialhilfeträgern übernommen werden, von diesen bei einer Wahl zwischen der Unterbringung in einem Einzel- oder in einem Doppelzimmer auf die kostengünstigere Alternative des Doppelzimmers verwiesen werden können. Auch unter Berücksichtigung dieses Umstands kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Wahl des Heimes und vor allem der Art und Weise der Unterbringung tatsächlich immer frei von äußeren Umständen erfolgen kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. September 2011  6 S 707/10 , juris Rn. 102).

Das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV ist den betroffenen Heimbetreibern auch zumutbar. Die Regelung ist auch mit Blick auf die von der Klägerin angesprochenen finanziellen Auswirkungen angemessen. Insoweit ist zum einen zu berücksichtigen, dass das Grundrecht der Berufsfreiheit keinen Anspruch auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten bietet. Wettbewerbspositionen und damit auch der Umsatz und die Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen je nach den Marktverhältnissen (BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 1 BvL 28/95 -, juris Rn. 104; BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 7 C 48/07 , juris Rn. 44). Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten vor diesem Hintergrund zu Übergangsregelungen, die jedem Betroffenen die Fortsetzung der früheren Tätigkeit ohne Rücksicht auf deren Umfang gestattet. Auch ein Recht darauf, von Neuregelungen verschont zu bleiben, bis einmal getätigte Investitionen sich vollständig amortisiert haben, besteht nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 2012 4 BN 1/12 juris Rn. 16). Soweit Heimbetreiber durch das Einzelzimmergebot besonders schwer getroffen werden, wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insoweit hinreichend durch die Regelung des § 14 Abs. 2 SQV Rechnung getragen, dessen Satz 3 bei Vorliegen eines wichtigen Grundes eine zeitlich nicht befristete Verlängerung der Angleichungsfrist ermöglicht. Zu solchen wichtigen Gründen gehören nach den dem Erlass vom 2. Februar 2018 zugrundeliegenden Vorstellungen insbesondere Fälle rechtlicher Unmöglichkeit und wirtschaftlicher Unzumutbarkeit. Betrachtet man die Regelungen im Zusammenhang, steht damit das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV von vorn herein unter dem Vorbehalt der wirtschaftlichen Vertretbarkeit.

Nicht nachvollziehbar ist vor diesem Hintergrund die Annahme der Klägerin, der Beklagte zu 1. habe sich über die finanziellen Auswirkungen seiner Entscheidung keinerlei Gedanken gemacht. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang rügt, der beigezogene Vorgang zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung sei unvollständig, ist nicht erkennbar, was sie daraus für sich herleiten will. Im Übrigen ergibt sich aus dem beigezogenen Vorgang zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung eindeutig, dass die im Vorfeld des Erlasses der Verordnung geäußerten Bedenken wahrgenommen worden sind und ihnen im Rahmen des § 14 Abs. 2 SQV Rechnung getragen werden sollte (vgl. auch S. 184, S. 196, S. 200 und S. 236 des beigezogenen Vorgangs zur Entstehung der Strukturqualitätsverordnung). Die Klägerin mag die entsprechenden Überlegungen nicht für überzeugend erachten; das von ihr angenommene Ermittlungs- und Abwägungsdefizit wird hierdurch ebenso wenig dargelegt wie ein Verstoß gegen § 9 Abs. 1 S. 1 SGB XI. Vielmehr wird durch § 14 Abs. 2 SQV im Einzelfall eine angemessene Berücksichtigung der wirtschaftlichen Belange der Heimbetreiber ermöglicht, wobei ausweislich der Vorgaben aus dem Erlass vom 2. Februar 2018 bei der Fristsetzung auch die für die Klägerin besonders bedeutsame Frage, ob und inwieweit die Investitionskosten refinanziert sind, berücksichtigt werden muss. Dass der Klägerin selbst eine Verlängerung der Angleichungsfrist gleichwohl bisher nicht gewährt worden ist, liegt darin begründet, dass sie aus Sicht des LASV einen wichtigen Grund nicht hinreichend dargelegt hat. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass wie die Klägerin meint das LASV insoweit überzogene Anforderungen gestellt hätte, würde die Verhältnismäßigkeit der Regelung als solche durch einen solchen Anwendungsfehler nicht in Frage gestellt.

Dahinstehen kann, wie sinnvoll es mit Blick auf die Ziele des § 8 SQV und den entstehenden Verwaltungsaufwand ist, Fälle rechtlicher Unmöglichkeit und wirtschaftlicher Unzumutbarkeit über die Gewährung und ggf. endlose Verlängerung einer Angleichungsfrist anstatt über eine grundsätzliche Befreiung zu berücksichtigen. Dies obliegt nicht der Bewertung durch das Gericht. Zwar mag angesichts des vorstehend dargestellten Regelungsverständnisses davon auszugehen sein, dass der brandenburgische Gesetzgeber mit § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV faktisch eine wenn auch zeitlich befristete  Befreiungsmöglichkeit geschaffen hat. Dieses Vorgehen ist indes auch bei Zweifeln an dessen Sinnhaftigkeit vom Gestaltungsspielraum des Normgebers gedeckt, solange es für die Betroffenen nicht zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führt.

§ 8 Abs. 2 Satz 1 SQV ist nach alledem auch im Hinblick auf die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 GG und ein möglicherweise hiervon umfasstes Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (offenlassend: BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 1 BvR 2821/11 , juris Rn. 240; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016  8 C 6.15 , juris Rn. 74) nicht zu beanstanden. Durch die Regelung erfolgt allenfalls eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums der Klägerin, die nach dem oben Gesagten verhältnismäßig ist.

Für die weiteren Regelungen des § 8 Abs. 1 und § 8 Abs. 3 SQV gilt das Vorstehende entsprechend und erst Recht. Angesichts des mit diesen Regelungen verfolgten Ziels der Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen und bezogen auf § 8 Abs. 3 SQV der Übergangsregelungen in § 14 Abs. 2 SQV erweisen sich auch diese Vorschriften als vereinbar mit den grundrechtlichen Gewährleistungen der Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.

c. Für die von der Klägerin angeregte Vorlage an das Landesverfassungsgericht bestand nach alledem kein Raum. Die Einholung einer Entscheidung des Landesverfassungsgerichts im Wege der konkreten Normenkontrolle kommt nach Art. 113 Nr. 3 LV i. V. m. Art. 100 Abs. 1 GG nur in Betracht, wenn das Gericht ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es für die Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Diese Voraussetzungen liegen in zweierlei Hinsicht nicht vor. Denn zum einen handelt es sich bei § 8 SQV nicht um ein Parlamentsgesetz, sondern um eine Verordnung, über deren (Un-)Vereinbarkeit mit höherem Recht das Verwaltungsgericht in eigener Kompetenz entscheiden kann. Soweit die Klägerin Zweifel an der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Absatz 3 Nr. 1 BbgPBWoG geäußert hat, hält das Gericht die Regelung nach dem Vorstehenden für verfassungsgemäß, so dass eine Vorlage auch insoweit ausscheidet.

2. Die Klage ist begründet, soweit die Klägerin die Ziffern 1, 2 und 4 des Bescheides des Beklagten zu 2. vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides sowie dessen Gebührenfestsetzung angreift. Die Gewährung einer Angleichungsfrist nur bis zum 28. Februar 2021 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Bei Nichterfüllung der in § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV aufgeführten Mindestanforderungen hat die zuständige Behörde zur Angleichung an diese eine angemessene Frist einzuräumen (Hervorhebung durch die Kammer). Die Frist darf nach Satz 2 zehn Jahre nicht übersteigen.

Danach erweisen sich die Ziffern 1 und 2 des Bescheides vom 7. August 2020 ungeachtet der Frage des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV schon deshalb als rechtswidrig, weil das LASV die Frist rechtswidrig festgesetzt hat. Da es sich bei der Frage, welche Angleichungsfrist sich als angemessen im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV erweist, um eine Ermessensentscheidung handelt, überprüft das Gericht insoweit nur, ob die Behörde die Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (vgl. § 114 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Dies zugrunde gelegt sind die vorliegend unter Ziffer 1 und 2 des angegriffenen Bescheides gewährten Fristen ermessensfehlerhaft, weil das LASV die Reichweite des ihm zustehenden Ermessens verkannt hat (vgl. zu diesem Fall einer Ermessensunterschreitung: Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 114 Rn. 17). Ausweislich der Begründung im Bescheid vom 7. August 2020 und des Widerspruchsbescheides hat sich das LASV in der Annahme, § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV gestatte eine Fristsetzung allenfalls bis zum 30. Juni 2020, an einer längeren als der hier vorgenommenen Fristsetzung gehindert gesehen und das ihm nach der Verordnungsregelung tatsächlich zustehende Ermessen dementsprechend nicht (hinreichend) ausgeübt.

Die Frist des § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV knüpft entgegen der Annahme des LASV aber nicht an das Inkrafttreten der Verordnung, sondern an deren Einräumung durch das LASV an. Hierfür spricht neben dem Wortlaut des § 14 Abs. 2 SQV, der einen Fristsetzungsakt der Heimaufsichtsbehörde vorsieht (Satz 1) und in Anknüpfung an diesen eine Maximalfrist bestimmt (Satz 2), auch der Entstehungszusammenhang der Verordnung. Insoweit ist insbesondere zu berücksichtigen, dass bereits § 30 HeimMindBauV die Gewährung von Angleichungsfristen an die dortigen Anforderungen vorsah, die nach Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift „zehn Jahre vom Inkrafttreten der Verordnung an nicht überschreiten“ durften. Dass der brandenburgische Verordnungsgeber ebenfalls auf diesen Zeitpunkt abstellen wollte, gleichwohl er in § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV ausdrücklich einen anderen Wortlaut gewählt hat, erscheint schon vor diesem Hintergrund unwahrscheinlich. Dies gilt umso mehr, da sich auch der Begründung der Verordnung und dem von der Kammer beigezogenen Verwaltungsvorgang zu deren Entstehung keinerlei Hinweise in diese Richtung entnehmen lassen.

Hinzu kommt, dass anderer Bundesländer, die in ihren Übergangsregelungen auf das Inkrafttreten der Verordnung abstellen, ebenfalls eine abweichende Regelungstechnik gewählt haben. So heißt es etwa in § 5 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur baulichen Gestaltung von Heimen und zur Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen Baden-Württembergs (LHeimBauVO) vom 18. April 2011, dass die Regelungen der Verordnung für bestehende Heime nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren „gelten“. Entsprechendes sah allerdings mit einer Frist von nur fünf Jahren - die bayerische Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes und Weiterbildung in der Pflege und Hebammenkunde (AVPfleWoqG) vom 27. Juli 2011 in § 10 Abs. 1 Satz 1 vor. Auf ein Tätigwerden der Heimaufsichtsbehörde kommt es nach diesen Regelungen für die Geltung der Angleichungsfrist anders als in Brandenburg von vorn herein nicht an. Es erscheint dementsprechend nicht nachvollziehbar, warum der brandenburgische Verordnungsgeber überhaupt einen Fristsetzungsakt des LASV und nicht lediglich eine Verlängerungsoption  vorgesehen haben sollte, anstatt eine automatische Geltung der Anforderungen nach einem bestimmten Zeitraum anzuordnen, wenn das Ende der Angleichungsfrist aus seiner Sicht ohnehin bereits festgestanden hätte.

Wenn demgegenüber der Erlass vom 2. Februar 2018 ohne Begründung behauptet, die Frist des § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV habe mit Inkrafttreten der Strukturqualitätsverordnung zu laufen begonnen, steht das nach dem Vorstehenden mit der in § 14 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 SQV getroffenen Regelung des § 14 Abs. 2 SQV nicht im Einklang, so dass die Vorgabe insoweit auch keine Bindung für die Ermessensausübung des Beklagten zu 2. entfalten konnte (vgl. Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 114 Rn. 28).

Soweit der Beklagte zu 2. nach entsprechendem Hinweis des Gerichts in der mündlichen Verhandlung im Schriftsatz vom 10. April 2025 nunmehr weitere Ermessenserwägungen angestellt und in diesem Zusammenhang der Sache nach ausgeführt hat, die gesetzten Fristen bis zum 28. Februar 2021 erwiesen sich angesichts des fehlenden Angleichungswillens der Klägerin auch dann als angemessen, wenn man von einem Beginn der Zehn-Jahres Frist erst ab Erlass des Bescheides am 7. August 2020 ausgehen wollte, kann dies keine Berücksichtigung finden. § 114 Satz 2 VwGO schafft die prozessualen Voraussetzungen lediglich dafür, dass die Behörde unvollständige Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2006  1 C 20/05 , juris Rn. 22). Die Vorschrift ermöglicht aber nicht die Heilung von Begründungsfehlern für Verwaltungsentscheidungen, bei denen Ermessenserwägungen bisher fehlten, das Ermessen nicht ausgeübt wurde oder wesentliche Teile der Ermessenserwägungen ausgetauscht oder nachgeschoben werden müssten (vgl. OVG für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 12. September 2000  4 L 87/00 , juris Rn. 47, Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 114 Rn. 90 f.; Ruthig, in: Kopp/Schenke, VwGo, 30. Auflage 2024, § 114 Rn. 50). Eben dies ist hier entgegen anderslautender Bekundungen des Beklagten zu 2. der Fall. Die im Schriftsatz vom 10. April 2025 angestellten Erwägungen waren sämtlich nicht einmal im Ansatz Gegenstand der ursprünglichen Ermessensbetätigung des LASV.

Ungeachtet dessen überzeugen die Erwägungen aber auch in der Sache nicht. Vor dem Hintergrund, dass der Verordnungsgeber § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV nach den obigen Ausführungen faktisch als Befreiungstatbestand ausgestaltet hat, erscheint bereits fraglich, ob ein der Klägerin möglicherweise fehlender Wille zur Angleichung die Ablehnung einer Verlängerung der Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV rechtfertigen könnte (anders zur dortigen Rechtslage: VG Würzburg, Urteil vom 24. November 2022 W 3 K 21.1518 , juris Rn. 92 ff.). Jedenfalls für die erstmalige Gewährung der Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV handelt es sich hierbei nicht um eine zulässige Ermessenserwägung, weil dies dem Zweck der Regelung entgegensteht. Der Verordnungsgeber hat erkannt, dass der durch § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV erforderliche Abbau von Doppelzimmern für Bestandsbetriebe mit einem erheblichen betrieblichen (und ggf. auch finanziellem) Aufwand verbunden ist. Soweit das LASV demgegenüber meint, die Klägerin sei durch die Angleichungsfrist kaum beeinträchtigt, weil sie lediglich freiwerdende Plätze im Doppelzimmer nicht neu belegen dürfe, lässt dies außer Betracht, dass eine Belegung mit nur einer Person für die Klägerin faktisch einen Platzabbau bedeutet. Das entsprechende Verlangen des LASV erweist sich dementsprechend keineswegs als ein solch geringer Eingriff in den Betrieb der Klägerin, wie es die Beklagten darzustellen versuchen. Statt für diesen Eingriff einen finanziellen Ausgleich vorzusehen, hat der Verordnungsgeber dem Anpassungsbedarf der Betriebe insoweit mit § 14 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 SQV Rechnung tragen, in dem er pauschal Angleichungsfristen von bis zu zehn Jahren vorgesehen hat, ohne dass die Betriebe dies ausdrücklich beantragen oder bereits auf dieser Stufe in anderer Weise besonders mitwirken müssen. Dem dürfte der Gedanke zugrunde liegen, dass auch bei Betrieben, die keine Angleichungsmaßnahmen treffen wollen, eine die Berufsfreiheit einschränkende Regelung vorliegt, deren Verhältnismäßigkeit nach dem Willen des Verordnungsgebers über § 14 Abs. 2 Satz 1und Satz 2 SQV hergestellt werden soll. Vor diesem Hintergrund überzeugt es nicht, wenn das LASV meint, eine Fristsetzung sei im Falle fehlender Anpassungsbereitschaft von vorn herein überflüssig, zumal dann auch die Frist von einem halben Jahr „zum Überdenken der ablehnenden Haltung“ gänzlich konstruiert wirkt.

Hinzu kommt, dass es auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben bedenklich erscheint, wenn das LASV selbst offenbar im Hinblick auf den noch nicht vorliegenden Erlass ganze acht Jahre untätig bleibt, die Klägerin also in diesem Zeitraum auch nicht zur Einhaltung der Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV anhält, geschweige denn ihr von sich aus eine Angleichungsfrist einräumt, obwohl es hierzu nach §  14 Abs. 2 Satz 1 SQV gehalten gewesen wäre, um sich sodann im Sommer 2020 auf den Standpunkt zu stellen, eine Frist von etwa einem halben Jahr sei für die Klägerin zur Umsetzung der Vorgaben ausreichend.

Die Gebührenfestsetzung des Beklagten zu 2. im Bescheid vom 7. August 2020 (Ziffer 4) in Gestalt des Widerspruchsbescheides, die ausweislich der Begründung des Bescheides allein für die Einräumung der Frist nach § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV und nicht etwa auch für die Entscheidung über den Feststellungsantrag der Klägerin erfolgt ist (vgl. auch Tarifstelle 4.2.1 der Anlage zur GebOMASGF), war nach alledem ebenso aufzuheben wie die auf § 18 Abs. 1 Satz 1 GebGBbg gestützte Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid vom 24. September 2020 (Ziffer 3).

Der Beklagte zu 2. wird über die Einräumung einer Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV von Amts wegen neu zu entscheiden haben, wobei mit Blick auf das Zimmer 321 zunächst zu prüfen sein wird, ob die Anforderungen des § 8 Abs. 3 SQV tatsächlich nicht erfüllt sind. Die bisher getroffenen Feststellungen dürften insoweit jedenfalls nicht ausreichen.

3. Über den Hilfsantrag war nicht zu entscheiden, da die Klägerin diesen ausdrücklich nur für den Fall gestellt hat, dass sie mit dem Hauptantrag vollständig unterliegt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt den jeweiligen Umfang des Unterliegens der Beteiligten. Dabei hat sich die Kammer davon leiten lassen, dass dem Anfechtungsantrag zu 1.2 im Verhältnis zum Feststellungsantrag zu 1.1 auch aus Sicht der Klägerin eine deutlich geringere Wertigkeit zukommt, weil er lediglich auf die Beseitigung der Fristsetzung gerichtet ist, während der Feststellungsantrag im Erfolgsfall eine uneingeschränkte dauerhafte Doppelbelegung der Zimmer ermöglicht hätte. Vor diesem Hintergrund erachtet es die Kammer als angemessen, den Anteil des Anfechtungsantrags am Gesamtstreitwert mit 1/3 zu bewerten, während die übrigen 2/3 auf den Feststellungsantrag entfallen.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 ZPO.

Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache mit Blick auf die entscheidungserheblichen Fragen der Wirksamkeit des § 8 SQV und des Beginns der Frist nach § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV grundsätzliche Bedeutung aufweist. Bei der Kammer sind 16 weitere Verfahren anhängig, in denen sich diese Rechtsfragen genauso stellen.

Rechtsmittelbelehrung: